Fichamento: Amado Cervo e Clodoaldo Bueno | História da Política Exterior do Brasil

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As posses territoriais ou a intransigência negociada

A política brasileira de limites

  • A experiência brasileira correspondeu a uma das expeiências históricas mais significativas em termos comparativos, em função dos dados objetivos – cerca de 16km de fronteira com dez estado limítrofes;
  • Em 1822, o Brasil herdou uma situação de facto confortável, de jure delicada;
  • A expansão das fronteiras deu-se no período colonial, cedendo os textos jurídicos diante dos fatos: a Inter Coetera, os Tratados de Tordesilhas, de Madri (1750) e o tratado preliminar de Santo Ildefonso (1777);
  • Não houve nem preocupação política nem doutrina de limites para orientar de forma decisiva a ação brasileira até meados do século XIX;
  • O método da história comparada, associando fronteira, sociedade, cultura e política não foi desenvolvido pela historiografia latino-americana.

A ideia de nacionalidade foi um dado original, que triunfou sobre revoltas regionais e tentativas separatistas, para consolidar-se desde o início do Segundo Reinado. As características da nacionalidade brasileira diferem de todos os exemplos dos outros países da região. Construiu-se com base na herança portuguesa, um legado histórico, e foi sustentada pelo Estado monárquico. A nacionalidade brasileira era introvertida, de suficiência congênita, voltada para si, amparada na vastidão do espaço e na abundância dos recursos.

A política de limites, pela lógica dos elementos, haveria de ser a da preservação, da defesa intransigente do legado, do uti possidetis. Substituiu-se o mito da fronteira pelo da grandeza nacional, e dessa forma reduziu-se o problema da fronteira ao problema político-jurídico dos limites, como ocorria no restante da América Latina.

No trato da questão, a processualística no século XIX estabeleceu-se, de modo geral, em quatro fases:

  • O ato da vontade bilateral, mediante o qual dois Estados aceitam regular suas fronteiras e para tanto nomeiam seus plenipotenciários, aos quais confiam instruções específicas;
  • As negociações, geralmente árduas e prolongadas;
  • O tratado de limites, que resulta da fase anterior e devolve aos Estados o poder decisório sobre sua aceitação ou não;
  • A demarcação sobre o terreno, feita por comissões mistas.

Em resumo, a política brasileira de limites no século XIX definiu-se como segue:

  • Hesitações doutrinais e práticas até meados do século
  • Definição de uma doutrina de limites, a do uti possidetis, pública e coerentemente mantida de 1851 a 1889
  • Opção pela negociação bilateral como método de implementá-la
  • Exclusão do arbitramento, a não ser em derradeira instância
  • Determinação ocasional de corolários à doutrina: a) referência aos tratados coloniais, na ausência de ocupação efetiva; b) ocupação colonial prolongada à independência como geradora do direito; c) permuta, cessão ou transação de territórios em favor da fronteira mais natural e dos interesses do comércio e da navegação; d) vinculação da navegação e do incremento comercial à solução dos limites
  • Defesa intransigente e unilateral do uti possidetis assim definido

A doutrina do uti possidetis, que foi cunhada pelo Brasil colônia, vem geralmente acompanhada da defesa da doutrina hispano-americana do uti possidetis juris. Segundo esta, a política de fronteira inter-hispano-americana devia guiar-se pelos títulos jurídicos emanados do soberano espanhol, tais como as delimitações de vice-reinos, audiências, capitanias, etc. E os ajustes entre o Brasil e os Estados hispano-americanos, pelos tratado firmados entre as duas metrópoles coloniais, supondo-se em vigor na época da Independência, apenas o Tratado de Santo Ildefonso (1777). Pela tradição brasileira, o referido tratado era considerado inválido: a) por ter sido concluído pelas potências coloniais; b) por ter sido juridicamente anulado pelo Tratado de Badajoz, que sucedeu à guerra de 1801 entre Espanha e Portugal.

A defesa da Amazônia e o conflito com os EUA

O EUA tinham dois objetivos no Rio Amazonas: arrancar um novo tratado de comércio e conseguir a abertura do Amazonas para viabilizar o empreendimento de Maury. Recebeu por duas vezes um solene não ao tratado e acabou fracassando em seu segundo objetivo. Mas a ação norte-americana parecia poder triunfar por volta de 1853, quando o Brasil fora totalmente isolado, tendo contra si os ribeirinhos amazônicos, os EUA, as nações europeias, particularmente a Inglaterra, que apoiava a potência do Norte e exigia a livre navegação do Amazonas.

A estratégia brasileira seria, pois, defensiva, mas comportaria medidas positivas de ação interna e externa: a) fortalecer o Amazonas e criar uma companhia brasileira de navegação, incumbida com exclusividade do comércio e da colonização para impedir a ocupação estrangeira; b) estudar a fundo o direito internacional dos rios para armar-se no campo jurídico; c) conceder a navegação aos ribeirinhos superiores, mediante convenção, para excluir os não-ribeirinhos; d) confrontar a campanha norte-americana pela ação diplomática; e) protelar a abertura até desaparecer o risco de dominação estrangeira.

As relações Brasil-EUA, embora marcadas por atritos ocasionais, deveriam pautar-se pelo entendimento de alto nível, porque se vinculavam interesses comuns. O comércio bilateral era o maior comércio continental, necessário e útil para ambos os lados. A entente cordiale Brasil-EUA fortalecia o ‘equilíbrio do poder’ Europa-América, uma das metas externas comuns.

Em 7 de dezembro de 1866, baixou o governo brasileiro o decreto de abertura incondicional a todas as nações, excluído apenas o trânsito de navios de guerra, chegava-se, portanto, a um desfecho soberano no quadro externo. A percepção de um interesse nacional ditou uma política firme, sábia e flexível, que adiou a abertura em função de sua oportunidade. Manter o Amazonas fechado até cessar o perigo de dominação externa foi, portanto, uma variável da política independente de então, calculada e auto formulada, como foi a abertura unilateral e sem risco de 1866, útil em meio à guerra que se sustentava no sul do Brasil.

A política externa à época da Independência

O exercício da nova nação brasileira estava condicionado interna e externamente e requeria toda habilidade para vir a conformar-se com os interesses da nação. Assim, quatro variáveis, de natureza histórica e estrutural, iriam condicionar a elaboração e a execução da política externa brasileira nesse período inicial:

  • O jogo das forças que compunham o sistema internacional no início do século XIX e os objetivos dos Estados dominantes
  • A inserção do continente americano nesse sistema
  • A herança colonial brasileira tanto socioeconômica quanto jurídico-política
  • O precoce enquadramento luso-brasileiro no sistema internacional vigente, por meio da aliança inglesa

Contexto histórico internacional

  • 1815: Congresso de Viena – declínio da influência que a Revolução Francesa exerceu sobre o sistema internacional e a emergência de forças econômicas que iriam configurá-lo no século XIX
    • Absolutismo russo
    • Advento do capitalismo
    • Destruição dos Impérios Português Espanhol nas Américas, assim como a manutenção do Império Otomano ‘o grande enfermo’
    • 1815: Pacto da Santa Aliança – Rússia, Prússia e Áustria – proposta russa a todas as cortes europeias, no sentido de regularem as relações internacionais pelos princípios do sistema arcaico: o legitimismo monárquico, o intervencionismo destinado a esmagar as revoltas populares, a mística do cristianismo e o governo supranacional dos povos: 1. Desfez-se em 1830, ante os movimentos de independência da Grécia e da Bélgica; 2. as ameaças da Santa Aliança sobre a América Latina foram ilusórias.
    • 1815: Quádrupla Aliança – – combater o princípio da intervenção, fortalecer movimento das nacionalidades, não admitir totais garantias recíprocas, induzir as potências a vigiarem-se mutuamente. Objetivo: enquadrar a Rússia, mas dirigiu-se teoricamente contra a França.

A política externa brasileira à época da independência esteve ainda profundamente condicionada pela hegemonia inglesa sobre Portugal, estabelecida por meio de uma aliança histórica, cujos efeitos foram transferidos ao Brasil: a ingerência política inglesa nas decisões da corte do Rio de Janeiro e o modelo mais acabado de inserção dependente no sistema internacional produzido pela Revolução Industrial, conforme os termos dos tratados de 1810. Obtidos em conjuntura favorável à Inglaterra, em virtude de guerras napoleônicas, servirão eles posteriormente de modelo para regulamentar as relações com a América Latina, sob o ângulo das pretensões europeias.

Pressões externas e metas nacionais

Definição da política externa brasileira após a independência:

  • Herança colonial com suas estruturas sociais
  • Do Estado bragantino com seus valores, conexões e desígnios da emergência de um sistema internacional resultante da Revolução Industrial
  • Do peso das forças reacionárias aglutinadas na Santa Aliança
  • Dos estreitos vínculos ingleses transferidos pela metrópole
  • Da transformação do continente americano em área de competição internacional
  • Conhecimento da realidade internacional, acumulados na corte do RJ, desde 1808
  • Importância atribuída às questões externas, na própria organização do Estado nacional, após a ruptura com Portugal

A primeira gestão dos Negócios Estrangeiros coube a José Bonifácio de Andrada e Silva, que desmembrou, em maio de 1822, a Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros da Secretaria de Estado dos Negócios da Guerra.

A Constituição de 1824 definiu as atribuições do Poder Executivo quanto às relações internacionais, reservando ao Legislativo parcela restrita de responsabilidade nesse terreno, como a aprovação de tratados somente quando envolvessem cessão ou troca de territórios.

O período mais significativo da política externa brasileira à época da Independência situa-se entre 1822 e 1828. O jogo das relações evidencia um movimento inverso, segundo o qual prevaleceram de forma decrescente as metas nacionais e de forma crescente os objetivos externos, no que diz respeito aos resultados esperados.

A cadência do movimento assim caracterizado é marcada por quatro fases:

  • Rompimento político, jurídico e econômico com Portugal
  • Guerra da independência
  • Iniciativa para obtenção de reconhecimento da nacionalidade
  • Concessões feitas aos interesses externos

A diplomacia brasileira não foi instituída e utilizada com a finalidade exclusiva de obter o reconhecimento. Outras incumbências ocuparam-na naqueles anos:

/ América Latina

A unidade nacional foi posta em risco pelas interferências externas na revolta de Pernambuco e pela tentativa de revolucionar o Império, sob o pretexto da guerra na Banda Oriental e da incorporação da região boliviana de Chiquitos ao Brasil, decidida pelas autoridades locais. O expansionismo no Sul foi uma herança portuguesa mais do que uma meta política nacional.

Os interesses do comércio, do fornecimento do charque ao mercado brasileiros, do controle das vias navegáveis, chocavam-se com as pretensões argentinas de construir sua nacionalidade sobre as dimensões do Vice-Reino do Prata e com os movimentos nacionais internos da Banda Oriental.

Cedo perceberam os estrategistas brasileiros a vantagem em obstar à constituição da grande nação rival no Prata: nesse sentido também devem ser analisadas tanto a política com relação à Cisplatinas quanto a aproximação com o Paraguai.

/ Europa

Atender às necessidades de mão de obra para a economia agrícola brasileira, obstando, por um lado, à decisão inglesa de pôr fim à importação de escravos e tomando, por outro, iniciativas de imigração livre.

Abrir o mercado europeu aos produtos brasileiros, que não tinham acesso ao mercado inglês.

Proteger a navegação nacional, o comércio interno e externo, do domínio que eles exerciam portugueses e ingleses.

Obter empréstimos para fazer face às despesas da guerra de independência e das missões diplomáticas.

O enquadramento brasileiro no sistema internacional do capitalismo industrial sob a condição dependente: as precondições

O rompimento da independência apresentou três dimensões, como expressão original da política externa brasileira: uma político-jurídica, outra militar e um terceira diplomática.

Operou-se em duas fases:

  • Nacionalista, sob o comando de José Bonifácio, que converteu à causa o próprio príncipe
  • Contrarrevolucionária, a partir da queda de José Bonifácio, em 1823, com a dissolução da Assembleia Nacional Constituinte e Legislativa e contra o autoritarismo do imperador
  • Político-jurídica: partidos políticos português (aliados à tropa e à causa da recolonização) e brasileiro (de onde emergiam a força nacional e a luta pela liberdade política).
  • Militar: Guerra da Independência. Nessa guerra, a demonstração de força prevaleceu sobre o combate, mas a Independência foi obviamente uma conquista das armas nacionais. Foi financiada com recursos internos (impostos, donativos, rendas da alfândega…): sua dívida recairia sobre o Banco do Brasil, que seria extinto em 1829.

Efeitos da guerra

  • Consolidação da soberania
  • União das províncias
  • Substituição de governos coloniais por assembleias brasileiras
  • Confisco de propriedade portuguesa
  • Excesso de forças ociosas a seu termo
  • Dimensão diplomática: os textos que definem as primeiras diretrizes de política externa são O Manifesto às Nações Amigas (1822), as instruções destinadas aos negociadores brasileiros e os blocos de tratados firmados entre 1825-1828.

Reconhecimento de nacionalidade por Portugal

Em julho de 1825 estabeleciam-se as negociações no RJ. Numa primeira fase, Stuart se comportou como defensor dos interesses portugueses, até a conclusão do tratado de 29 de agosto de 1825. Depois passou à defesa dos interesses ingleses. Sua habilidade triunfou por completo: no primeiro momento, fez o Brasil ceder quatro vezes, associando dom João ao título imperial, aceitando uma independência outorgada livremente por Portugal, prometendo não se unir a colônias portuguesas da África e pagando dois milhões de esterlinos pelo reconhecimento, mediante convenção secreta.

O tratado de 29 de agosto de 1825, pelo qual o Brasil obteve o reconhecimento português e normalizou suas relações com a ex-metrópole, foi o primeiro fracasso formal da diplomacia brasileira: só trouxe benefícios a uma das partes, mesmo considerando o comércio bilateral, indispensável somente aos portugueses.

O enquadramento Brasil-Inglaterra

O movimento pelo qual esse processo de subordinação se efetivou pode ser compreendido à luz de três séries de fatores. Em primeiro lugar, as disposições do governo inglês e sua capacidade de controlar o quadro internacional para atingir as metas estabelecidas. Em segundo lugar, as disposições do governo brasileiro e sua inabilidade diplomática. Enfim, o conjunto de decisões políticas consentidas de ambas as partes.

No Brasil, para onde veio a contragosto, dom João planejou uma desforra, tanto contra Espanha e França, mediante a ocupação de territórios de seus domínios, quanto contra a própria Inglaterra negando-lhe os privilégios do mercado. Sua ideia extrapolou a dimensão europeia dos fatos, desde que concebeu a criação de um poderoso império americano. Assim deve-se entender a carta régia de 28 de janeiro de 1808, que abria os portos do Brasil às nações amigas, atendendo parcialmente ao desígnio inglês, e o decreto de 1º de abril do mesmo ano, que visava ao desenvolvimento industrial.

Os desígnios do governo inglês no Brasil à época da Independência permaneciam os mesmos de 1808, porque idêntico era seu projeto de supremacia. São eles o comércio favorecido, a reciprocidade fictícia, facilidade e privilégios para seus súditos, a extinção do tráfico de escravos, tudo a ser consentido politicamente, sem recurso à força, a cujo emprego até então se opusera.

A convenção sobre o tráfico de escravos, de 23 de novembro de 1826, prescrevia a extinção para 3 anos após a troca de ratificações; revalidava no Brasil os tratados concluídos com Portugal em 22 de janeiro de 1812 e 28 de julho de 1817 e criavam enfim as comissões mistas na forma desse último. O Tratado de Amizade, Navegação e Comércio de 17 de agosto de 1827, válido por 15 anos, era uma adaptação das concessões feitas em 1810 aos novos avanços do capitalismo inglês.

A ampliação do sistema

Uma das medidas contra o sistema da ‘Nação mais favorecida’ foi a lei 24 de setembro de 1828, pela qual o Parlamento estabeleceu a equalização dos direitos de todos os produtos importados, independentemente da procedência. Teve por intuito essa medida eliminar o monopólio, estabelecer a concorrência externa, destruir o privilégio comercial e reparar a injustiça contra as nações americanas, excluídas do mercado brasileiro, à exceção dos EUA. Era a universalização do sistema de tratados desiguais, abrindo-se o Brasil à concorrência do capitalismo industrial, de forma completa e perfeita, com o sacrifício dos instrumentos internos de defesa.

O espaço das relações periféricas

Zonas de pressão

  • Relações com a Europa
  • Região do Prata

Espaços periféricos

  • O encontro do americanismo, em suas versões brasileira, bolivariana e monroísta
  • Relações entre Brasil e EUA
  • Possibilidade africana
  • Utilidade paraguaia
  • Primeiro contato com os outros Estados hispano-americanos

Zona de pressão platina

Historicamente, a opção portuguesa fora o domínio das vias navegáveis, a procura das minas e o controle do contrabando e do comércio regionais. Forças que se posicionaram: Europa, EUA, Argentina e Uruguai. Reagindo diante delas, dom João restringiu sua ação à anexação da Província Cisplatina, em 1821, depois incorporada ao Império Brasileiro.

A convenção preliminar da paz, de 27 de agosto de 1828, obrigava Brasil e Argentina a garantir a independência do Uruguai, conforme se disporia no tratado definitivo de paz. Em artigo adicional, assegurava-se a livre navegação do Prata e seus afluentes para os súditos das partes. Esse foi um triunfo brasileiro, que também interessava à Inglaterra e às outras potências.

As aberturas periféricas

As duas correntes principais do americanismo foram o pan-americanismo bolivariano e monroísmo norte-americano. Houve também um americanismo brasileiro. O americanismo brasileiro foi um ideário preciso e prático, que emergiu em dois momentos, por motivações concretas:

O primeiro corresponde ao pensamento, às intenções e iniciativas de José Bonifácio, em 1822-1823, e se explica pela necessidade de defender a Independência.

O segundo corresponde à reação que se delineia no Parlamento, a partir de 1828, contra o sistema de vinculações europeias estabelecido pelos tratados dos desiguais.

O americanismo de José Bonifácio caracteriza-se pelo sentimento de unidade continental e pela consciência de compartilhar com o sistema americano de instituições liberais.

Relações Brasil-EUA

A abertura dos portos, em 1808, foi o ponto de partida do interesse norte-americano pelo Brasil. O reconhecimento ocorreu em 1824, e o Tratado de Amizade, Navegação e Comércio, com a cláusula da nação mais favorecida, foi firmado em 1828. Enquadravam-se as relações bilaterais no sistema internacional do capitalismo industrial, sem nenhuma originalidade.

África

As colônias portuguesas da África, à época da independência, estavam mais ligadas ao Brasil que a Portugal. O comércio bilateral era intenso, como também os vínculos culturais, sociais e humanos. Frustrou-se o movimento de união, pela firma oposição de Portugal e Inglaterra, cujos representantes impuseram ao governo brasileiro, no tratado de paz de 1825, o distanciamento político da África portuguesa. Desde então houve grande esforço no sentido de readaptar a colônia ao tipo de exploração diferente e adequado ao interesse da metrópole.

Paraguai

Salvar o Paraguai de Buenos Aires e impedir a constituição do grande país rival foi a política adotada por dom João e seguida com constância e capacidade pelos estadistas do Brasil independente. Francia (ministro paraguaio) não desprezava o apoio brasileiro à independência paraguaia, mas estava descontente com atritos de fronteira, pelos quais responsabilizava o governo brasileiro. Não endossava o intervencionismo no Prata, porque sua política externa defendia com firmeza a autodeterminação dos Estados. Em suma, as relações originais entre o Brasil e o Paraguai não correspondiam a uma política de boa vizinhança, porque eram, ao contrário, ditadas por interesses estratégicos concretos, no quadro do subsistema regional.

Um balanço negativo e pedagógico: as interpretações disponíveis

O sistema de tratados resultou, segundo o pensamento parlamentar, de uma disposição injustificável do governo de mendigar o reconhecimento da nacionalidade. As concessões extrapolavam os limites da racionalidade política, sacrificando o comércio nacional, a navegação, o direito dos cidadãos, as indústrias, a soberania. Os tratados restringiram as funções do Parlamento, instituíram uma reciprocidade fictícia, igualando nações desiguais. Em suma, os tratados impuseram o liberalismo ao Brasil, mas salvaguardavam a proteção necessária ao trabalho nas economias avançadas.

Não houve o apregoado conluio entre os grupos hegemônicos da nação industrial e da nação agroexportadora, que teriam firmado um pacto de compromisso, gerador das condições de dependência. Tampouco o Estado intermediou o referido compromisso, como agenciador automático da determinação econômica.

A sociedade brasileira foi alijada do processo decisório, em termos de política externa. Por essa razão, fundamentalmente, prevaleceram os interesses unilaterais das nações mais avançadas, comandadas por governos que faziam uma leitura objetiva dos respectivos interesses nacionais. O mercado externo para os produtos brasileiros teve de ser procurado depois, enquanto os setores de modernização interna em que se poderia estabelecer a concorrência com o capitalismo avançado, como o comércio, a navegação e a indústria, foram bloqueados.

Administrando o imobilismo

A política externa na estrutura do Estado

Entre os anos finais da década de 1820 e os anos iniciais da de 1840, o Estado brasileiro passou por crises de redefinição institucional. Fragilidade e fortalecimento eram condições que afetavam obviamente política externa.

Com a Regência, o quadro institucional apresentava avanços e recuos, conforme triunfassem os impulsos vindos das forças liberais, democráticas, descentralizadoras, ou das forças de ordem, centralizadoras. Ações:

  • Criação da Guarda Nacional, em 1831
  • Aprovação do Código Criminal, em 1832
  • Ato Adicional, elaborado na reforma constitucional, em 1834

– Partido conservador, que ascendeu ao poder, em 1837, sob o comando de Bernardo Pereira de Vasconcelos, tinha como ideário o regresso centralizador do governo brasileiro.

  • Proclamação da maioridade de dom Pedro II
  • Restauração do Conselho de Estado e a reforma do Código de Processo Criminal, em 1841
  • Erradicação das revoltas regionais, em 1848-1849
  • Lei de Terras e a Reforma da Guarda, em 1850

– Os liberais ocuparam o poder entre 1843 e 1848, mas não conseguiram levar adiante um programa de reformas coerente com seu ideário político e tiveram de cedê-lo aos conservadores, propensos a completar a obra iniciada em 1837.

Em termo de política externa, o significado da evolução institucional não deve ser procurado no embate entre os partidos liberal e conservador, mas no processo de fortalecimento do Estado nacional.

A organização do Ministério dos Negócios Estrangeiros acompanhava o reordenamento institucional do país; em 1834, foram aprovados por decreto o primeiro regimento consular e o primeiro regimento das legações.

O jogo das regras

O imobilismo e a política passiva estendia-se às relações com o Prata, ficando o governador de BsAs em condições de agir com desenvoltura na região.

O liberalismo das baixas tarifas não foi favorável ao comércio exterior brasileiro, não foi compensado por investimentos ingleses no Brasil e não induziu o progresso interno.

A diplomacia brasileira esforçou-se para abrir mercados externos, utilizando seus agentes e enviando missões especiais, particularmente à Europa:

  • Caldeira Brant foi a Londres pedir a revogação do artigo 19 do tratado de comércio, que fixava a tarifa de 15% para os produtos ingleses, mas nada se alcançou.
  • Entre 1842 e 1844, uma outra exigência do tratado era a admissão dos produtos brasileiros no mercado inglês.

Em dois terrenos teve a diplomacia brasileira de enfrentar a prepotência das nações mais fortes que recorriam a ameaças imperialistas:

  • Conflito com a Inglaterra sobre o tráfico de escravos: estava proibido desde 13.03.1830, nos termos da convenção de 1826. Prosseguia por 3 razões fundamentais:
    • A opinião pública, entendendo sua extinção como imposição inglesa feita sob pressão
    • Comércio negreiro, que objetivavam grandes lucros do empreendimento
    • Porque o governo brasileiro seria acusado se subserviente
  • Reclamações de natureza diversa, prevalecendo as exigências de indenizações pelas presas feitas à época do bloqueio do Prata (1825-1828)

Entre a independência do Uruguai, em 1828, e a fracassada aliança com Rosas, em 1843, a política platina do Brasil pautou-se pela neutralidade, ou seja, a não-intervenção em assuntos internos dos Estados do Prata. Essa orientação, aludidas em documentos oficiais, baseava-se em cálculos políticos: a guerra da Cisplatina fora enfim perdida, com pesados custos que se prolongavam por meio de indenizações; enquanto se mantivesse a independência do Uruguai e a livre navegação, não convinha intervir novamente; Francia fechara o Paraguai e mantinha-se contrário a qualquer aliança; a intervenção nos conflitos que opunham as facções platinas entre si teria de definir-se pela composição ou pelo confronto com Rosas.

  • É difícil concluir se a neutralidade brasileira foi uma decisão autônoma ou uma imposição de fora. A revolta separatista do Rio Grande do Sul (1835-1845) buscava Rivera, porque Rosas, um concorrente saladerista, nunca apoiara abertamente sua independência. A neutralidade do Brasil, que não era uma política ortodoxa, correspondia, pois, ao isolamento do Brasil, imposto pelas lideranças platinas, quando em posição de força.
  • Em 1843 estava Rivera na presidência do Uruguai. O presumível aliado do Brasil indispôs-se contra o império, pelo apoio aos farrapos e pela reivindicação de limites de Santo Ildefonso, de 1777, que significariam a devolução ao Uruguai das missões rio-grandenses.

A reação no discurso

O período corresponde entre a política de submissão e de erros de cálculo da época da Independência e a política de afirmação nacional, que se inicia em 1844.

Um dos maiores inconvenientes fora a impossibilidade de definir uma política de comércio exterior que preservasse a autonomia do Tesouro e pudesse influir sobre o sistema produtivo interno. Somente no início dos anos de 1840, ocupou-se o meio político com a questão da indústria nacional, visto que todo debate anterior teria sido inócuo. Também não se empenhou o meio político de então em enfrentar a questão das fronteiras, apesar dos incidentes no Sul e da invasão do território brasileiro ao norte, por ingleses e franceses. A própria neutralidade nas questões platinas acabava sendo interpretada por alguns como prova de impotência.

Economia, população e política externa

A ruptura do anos 1840 e a nova política externa

Essa nova política externa orientou-se por quatro grandes parâmetros e uma estratégia:

  • Controle da política comercial, por meio da autonomia alfandegária
  • Equacionamento o fortalecimento de mão de obra externa, pela extinção do tráfico de escravos e estímulos à imigração
  • Sustentação de posses territoriais, por meio de uma política de limites que regulamentasse em definitivo as fronteiras nacionais (defesa da Amazônia)
  • Defesa decisiva nos destinos do subsistema platino de relações internacionais, tendo em vista interesses econômicos, políticos e de segurança.

O Estado brasileiro de então criara condições quase ideais para definição e sustentação de diretrizes externas:

  • instituições estáveis, de funcionamento equilibrado
  • conservadorismo político
  • conciliação dos partidos
  • processo de elaboração e execução da política externa, envolvendo o conjunto das instituições.

Dois grupos complementavam em termos de concepções de política externa:

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Embora oriundo do segundo grupo, José Maria da Silva Paranhos (visconde do Rio Branco) realizou como diplomata e político a síntese das duas tendências. Sua proposta de política externa baseava-se numa avaliação global da realidade internacional e se apresentava como eminentemente brasileira. Perseguia objetivos permanentes: livre navegação, limites, comércio, moralização do Prata, soberania, que significava coesão interna, superação das querelas internas na ação externa, estratégia maleável e inteligente de ação, abertura ao debate público para obter o consenso e a força, análise em círculo fechado para acertar a decisão, soluções alternativas de cálculo para a política externa, como resultado.

Quatro fatos eram relevantes como variáveis do quadro internacional: o liberalismo econômico, a penetração ocidental na Ásia, o expansionismo norte-americano e, enfim, as distintas visões geopolíticas do Brasil e da Argentina de Rosas.

As relações econômicas com o exterior: as dúvidas da opção

O projeto de 1844 abrangia as seguintes propostas:

  • Preservar a autonomia alfandegária a fim de se poder controlar a política comercial e as rendas públicas
  • Resistir às pressões externas que viessem ferir a autonomia da política econômica mediante acordos bilaterais
  • Estabelecer os princípios da reciprocidade real nas relações econômicas com o exterior
  • Lançar as bases da indústria nacional por meio do protecionismo

Dimensões das origens do projeto de 1844:

  • A tradição antitratados: a defesa do interesse nacional. Tal defesa provocou o fracasso das negociações com a Inglaterra para a renovação de seu tratado. A cláusula da nação mais favorecida dos produtos britânicos em troca da entrada de produtos brasileiros em solo inglês. A fidelidade aos princípios do projeto de 1844 levou o Conselho de Estado a rejeitar, em 1845, os termos do tratado com o Zollverein, arduamente negociado com a Prússia.
  • O ensaio da autonomia: Sem experiência, mas com força de vontade, os homens públicos pretendiam ensaiar uma nova política alfandegária, industrial, empresarial, nacional e autônoma.
  • O pensamento industrialista: O pensamento industrialista flui nos debates parlamentares e no Conselho de Estado, quando se examina a lei do orçamento, as propostas de tratados, as pautas da alfândega e outras matérias pertinentes. Os defensores desse pensamento viriam do Partido Conservador, embora alguns liberais de expressão a eles se associassem. Bernardo Pereira reivindicava a entrada do Brasil na era da ‘Revolução Industrial’.

A ideia de se construir uma potência econômica, lançada pelos homens da década de 1840, definhou com o tempo, evoluindo para um projeto de ambições bem mais limitadas. Duas características explicam esse declínio:

  • A vontade de inovar cedeu diante da percepção segundo a qual a situação interna era suficientemente confortável e aconselhava não arriscar mudanças profundas
  • A alienação das elites políticas em ideologias desviantes

A modernização brasileira foi lenta e contínua, uma reforma social, e não uma revolução, como se observou no Japão a partir de 1868. A vontade do Estado brasileiro de 1844 não se manteve, e a sociedade não manifestou o dinamismo necessário, porque carecia de capital, de técnicos, de espírito empresarial e de vontade de inovar. Dependeu o país do estrangeiro em quase tudo, tendo a economia sido beneficiada pelos excedentes do comércio e pelo crédito.

A balança comercial foi deficitária desde a Independência até 1860.

Balança comercial do Brasil até meados de 1860

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‘O comércio é o primeiro elemento das relações internacionais, e para nós quase a base exclusiva em que elas assentam atualmente’.

O barão de Penedo (Francisco Inácio de Carvalho Moreira), em Londres, solicitou 6 dos 12 empréstimos solicitados ao governo britânico.

  • Entre 1824 e 1843, o governo brasileiro contraiu empréstimos em 5 milhões de libras.
  • Brasil, neste contexto, inicia intervencionismo no Prata, desagradando ao gabinete britânico.
  • Entre 1852 e 1889, tais empréstimo elevaram-se a 40 milhões de esterlinos, sem contar a conversão dos empréstimos anteriores.
  • Em 1889, o Brasil contrai empréstimo de aproximadamente 19.837 libras à cobertura de déficit, ao serviço da dívida, à modernização interna e à sustentação da política platina.

O fornecimento externo de mão de obra

Existem duas grandes fases envolvendo as relações entre os governos brasileiro e inglês, ante o propósito de extinguir o tráfico de escravos:

  • Independência a 1845: cooperação difícil, de pressões e decisões entre 1826 e 1831 e de fracasso posterior.
  • A partir de 1845: ruptura e conflito, marcada pela ação inglesa unilateral e ineficiente e violenta, entre 1845 e 1850, pela ação brasileira unilateral e eficiente em 1850 e pelas sequelas do conflito com a Inglaterra.

Os brasileiros protestavam contra os julgamentos de Serra leoa, considerados em grande parte ilegais e unilaterais, contra apresamentos injustos e contra a retaliação de seus produtos no mercado inglês.

O tráfico prosseguia, tendo contra si as leis, as lideranças nacionais e a repressão inglesa; e, ao seu favor, os lucros da operação e o apoio das lideranças locais e dos fazendeiros.

Para o Brasil, o bill contra o tráfico de escravos:

  • Estendia-se na ordem jurídica (não cabia à Inglaterra aplicar leis internas para estrangeiros)
  • Política (atentado à soberania, ação imperialista)
  • Econômica (confronto entre escravismo brasileiro e colonialismo inglês)
  • Diplomática (o bill violava o direito internacional e correspondia à imposição da vontade do mais forte por métodos violentos)

Nos cálculos de Paulino José Soares de Sousa, ministro de Estrangeiros, convinha extinguir o tráfico por razões sociais e humanitárias, mas igualmente por razões estratégicas: dissipar o contencioso com a Inglaterra, que parecia evoluir para o confronto armado; viabilizar seus planos de intervenção contra Rosas, que tinha apoio do representante de Londres em BsAs; eliminar o principal obstáculo ao incremento da imigração livre.

A política migratória

Alguns métodos dispersivos de imigração (Vergueiro)

  • Contratar tropas europeias para acabar com as revoltas internas e incorporá-los em núcleos coloniais
  • Atrair imigrantes e direcioná-los para a formação de colônias autônomas
  • Introduzir os imigrantes no sistema de parcerias, nas fazendas de café
  • Contratar o serviço de imigrantes nas lavouras

O controle do Prata

Entre 1822 e 1889, a política brasileira para os países da Bacia do Prata passou pelas seguintes fases: a) tentativa de cooperação e entendimento para a defesa das independências (1822-1824); b) guerra da cisplatina (1825-1828); c) política de neutralidade (1828-1843); d) passagem da neutralidade à intervenção (1844-1852); e) presença brasileira ativa (1851-1864); f) retorno à política intervencionista (1864-1876); g) retraimento vigilante (1877-1889).

O período que vai de 1844 a 1876 caracterizou-se pela ascensão, apogeu e declínio de uma política brasileira de potência periférica regional, autoformulada, contínua e racional, na medida em que se guiava por objetivos próprios, aos quais subordinavam-se os métodos e os meios. O Prata foi a área em que correu solta a política de potência do Estado-Império brasileiro, ensaiada internacionalmente a partir de 1844, com resistência à hegemonia interna da Inglaterra e às pretensões norte-americanas no Amazonas, com a elaboração do projeto industrial e a determinação de assegurar o território disponível.

Panorama histórico

Entre 1851 e 1871, a Europa enfrentava três guerras internas, Estados Unidos e China ocuparam-se com guerras civis, e o Japão, com sua revolução modernizadora. As repúblicas latino-americanas do Pacífico envolviam-se na guerra contra a Espanha, e o México estava à mercê da aventura francesa. Dessa forma, a dispersão das forças do cenário internacional abriu no Prata um espaço de manobra para o Brasil.

Da hesitação à intervenção

Onze ministros ocuparam a pasta entre 1843 e 1849, o que contribuiu com a instabilidade da política exterior brasileira. O período, entretanto, é decisivo para se definirem as condições de mudança.

Quatro alternativas entravam em linha de conta, nos meios políticos brasileiros, sem que por uma ou pela outra combinação de várias de orientasse decisivamente a política:

  • A reaproximação com Rosas
  • Marchar contra ele, por meio da aliança paraguaia
  • Marchar contra ele, juntamente com França e Inglaterra
  • Confrontá-lo diretamente, com ou sem aliança de terceiros.

Era exigência brasileira para um possível entendimento duradouro com Rosas a satisfação das seguintes exigências:

  • Obtenção de tratado definitivo de paz, decorrente da convenção de 1828, para garantia da independência do Uruguai;
  • Reconhecimento da independência do Paraguai
  • Liberdade de navegação
  • Neutralização da ilha de Martín García, que dominava o estuário
  • Reconhecimento dos limites sulinos, conforme o uti possidetis da época da independência
  • Estabelecimento do comércio regular regional
  • Aproveitamento das pastagens uruguaias para o abastecimento do charque, cuja demanda interna crescia com a importação de escravos.

A intervenção contra Oribe e Rosas, decidida por Paulino, após a retirada europeia do Prata, correspondeu a uma política nacional autônoma, cuidadosamente preparada:

  • Na avaliação brasileira, Rosas saíra tão fortalecido do confronto com os europeus que não hesitaria em levar adiante seu expansionismo regional. Paraguai e Bolívia seriam suas próximas presas e, quiçá, parte do Rio Grande do Sul.
  • Uma condição prévia para o êxito da operação era a eliminação do estado de quase-guerra entre o Brasil e a Inglaterra por causa do tráfico de escravos. O ministro de Estrangeiros decidiu a aprovação da lei de extinção, em julho de 1850, por motivos próprios, a extinção estava vinculada a sua política platina, como uma decisão útil.
  • Outro obstáculo a vencer era o apoio do governo inglês a Rosas.
  • Paulino rompeu com o governo de Buenos Aires, entregando a seu representante os passaportes, como solicitara.
  • Obteve do Senado autorização para nomear o senador Conde de Caxias como presidente da província do Rio Grande do Sul.
  • Paulino aceitou a oferta do barão de Mauá, que se dispôs a sustentar financeiramente a praça de Montevidéu contra Oribe, após a retirada dos franceses em 1850.
  • Enviou representantes ao Pacífico para contra-arrestar Rosas, e ao Prata para concluir alianças contra Rosas, obtendo-as de Carlos Antônio López

A batalha de Monte Caseros (3 de fevereiro de 1852) foi grandiosa pelo número de homens engajados, cerca de 50 mil, e pelo significado histórico: a derrota de Rosas, que já nem lutou, sua retirada para a Inglaterra, a derrota de uma política inglesa para o Prata e a ascensão do Brasil como nova potência regional, temporariamente hegemônica.

A presença brasileira e seus fins

A eliminação de Oribe e Rosas não levou à superação das contradições locais, que repercutiam ainda sobre a vida política e sobre a formação dos Estados.

Coordenando uma ação diplomática intensa com as finanças e o comércio, exercia o Estado brasileiro sua hegemonia, obtendo ganhos sem ter de fazer a guerra, à sombra de sua força, cujo emprego estava reservado somente a soluções de última instância. Movia-se o Brasil, noPrata, pelos motivos descritos a seguir:

  • Finalidades econômicas: importação do charque, já que a produção rio-grandense era decadente e insuficiente para alimentar a massa escrava que movia o sistema produtivo. Menos dependente era o Prata de produtos brasileiros, embora não fosse um mercado desprezível.
  • Finalidades estratégicas e de segurança: os objetivos que guiavam a ação brasileira nesses domínios eram a defesa intransigente das independências locais, condição favorável ao exercício de sua hegemonia, o acesso ao Mato Grosso pelo estuário, tanto para os navios de comércio quanto de guerra, a definição jurídica das fronteiras, a segurança das fronteiras e a liberdade de trabalho dos brasileiros residentes no Uruguai.
  • Finalidades políticas: era do interesse brasileiro o funcionamento normal de instituições liberais, condição para a manutenção das relações duradouras e construtivas e para o incremento do liberalismo econômico. Não foi capaz, entretanto, o governo brasileiro de conduzir-se com imparcialidade ante as facções uruguaias (blancos e colorados) e argentinas (unitários e confederados), por ser impossível um tal desígnio, estando os interesses brasileiros fatalmente vinculados a lideranças antagônicas.

Desejava o governo paraguaio a fixação dos limites com o Brasil, que exigia previamente a liberdade de navegação. Convênios e acordos se sucediam, eram violados, ameaças e demonstrações de força ocorriam de lado a lado. A substituição de Carlos Antônio López por seu filho, Francisco Solano López, em 1862, acentuou o radicalismo. Aconselhado por seu pai, a não recorrer à guerra contra o Brasil para superar as pendências, encaminhará sua política precisamente rumo contrário.

O retorno às soluções de força (1864)

A vitória de Mitre sobre Urquiza, em 1861, e sua ascensão à presidência da nova República Argentina, no ano seguinte, significavam enfim o triunfo dos unitários sobre os federalistas, do liberalismo buenairense sobre a economia natural e pré-capitalista do interior. Seu aliado natural era o Brasil, com cuja ideologia de governo afinava-se por inteiro.

Francisco Solano López, mais que seu pai, estava determinado a marcar presença efetiva no rumo dos acontecimentos regionais, contruindo, em conformidade com o pensamento blanco uruguaio, a teoria do ‘equilíbrio dos Estados’. Significava, na prática, a intenção de preservas os pequenos, Uruguai e Paraguai, das intervenções imperialistas dos grandes, Argentina e Brasil. Significava, em teoria, a possibilidade de se construir o terceiro Estado, de dimensão e potência similar aos dois grandes, reunindo Uruguai, Paraguai, Corrientes, Entre-Rios e, quiçá, as missões rio-grandenses.

As tropas brasileiras penetraram no território uruguaio, aliaram-se à sublevação e só não bombardearam Montevidéu porque lá fora estabelecido Flores, com quem Paranhos, o novo enviado brasileiro, concluíra um convênio, em 20 de fevereiro de 1865, restabelecendo a paz e compondo a primeira aliança contra o Paraguai.

No Brasil e na Argentina, alimentava-se a ingenuidade de que o Paraguai não faria a guerra, e por isso era desqualificado internacionalmente sem receios. Três erros básicos cometeu López, ao desencadear a guerra: acreditar na dissidência de Urquiza, que acabou colocando sua espada à disposição de Mitre; contar com os blancos, que debandaram ante as tropas brasileiras; dispersar o exército, em vez de tomar Montevidéu e Buenos Aires e negociar em posição de força. Também não calculou a facilidade com que se concluiria a tríplice aliança de 1º de maio de 1865, embora não lhe faltassem informações para perceber que vinha essa aliança sendo gestada, pelo menos, desde 1857.

Um balanço de resultados

  • A ostentação ou o emprego da força amparavam os objetivos econômicos e geopolíticos;
  • A presença brasileira contribuiu para a expansão do capitalismo, promovendo a liberalização das instituições e das relações de produção.
  • Do ponto de vista econômico, as repercussões internas da aventura platina foram muito negativas: os custos desviaram da modernização interna um enorme volume de capital. Os empréstimos concedidos ao Uruguai não foram ressarcidos, e as dívidas de guerra do Paraguai, tanto públicas quanto privadas, jamais foram liquidadas.

Distensão e universalismo: política externa ao final do Império

Duas tendências, interagindo uma sobre a outra, caracterizam a política externa brasileira, desde o término da guerra no Sul, até a queda da monarquia, em 1889.

A distensão externa, desejada e administrada pelo Estado, convinha por inúmeras razões: a) os efeitos da guerra somente foram positivos por que a vontade nacional atingiu seu fim; de resto, desviaram recursos e provocaram grave crise política interna, a primeira manifestação do militarismo e o protesto de todo o continente; b) apaziguaram-se velhos atritos do lado da Inglaterra, do Amazonas, das fronteiras em geral; c) a distensão era condição para conduzir as relações com a República Argentina sem nova guerra.

Pretendia-se imprimir maior prestígio e extensão para a ação externa, e nesse sentido, eram programadas importantes viagens do Imperador pelo mundo, o Brasil marcava presença em congressos, feiras e foros de arbitramento internacionais, buscava o contato com o Oriente e aceitava, enfim, juntamente com os Estados Unidos, envolver-se com o pan-americanismo.

Negociando as pendências externas

Interesses econômicos unilaterais postularam o bom relacionamento político, como instrumento útil: ingleses dependiam do Brasil para suas exportações de manufaturados e máquinas, para seus investimentos e retornos; brasileiros dependiam dos Estados Unidos para suas exportações agrícolas; norte-americanos olhavam para o mercado brasileiro e se dispunham a enfrentar o domínio britânico e a concorrência.

A retirada brasileira do Prata deixou sequelas de tensão apenas do lado argentino. As dívidas da guerra do Paraguai, conforme os convênios firmados em 1872, eram de duas naturezas: a dívida pública, de governo a governo, e as dívidas privadas, do Paraguai para com os brasileiros prejudicados em seus bens com as invasões de Mato Grosso e Rio Grande do Sul.

Somente os limites com a Argentina mereciam da diplomacia brasileira, após acordos de Buenos Aires de 1876, o cuidado e a firmeza de outrora. Mesmo assim, modificava-se a doutrina brasileira de limites, ao ritmo da distensão da política externa. Caracterizara-se desde os meados do século pelos seguintes princípios: a) rejeitar a expansão territorial; b) guiar-se pelo uti possidetis e pelos tratados já firmados; c) não ceder território; d) engajar a ação diplomática para alcançar o entendimento bilateral. Ao final do império, delineava-se entre os estadistas brasileiros uma tendência no sentido de desradicalizar os princípios anteriores, atenuando-os com a ‘generosidade’, as ‘vistas largas’, a disposição de ‘ceder’, ‘transar’ e até mesmo a aceitação do arbitramento, tradicionalmente rejeitado em nome da soberania das decisões externas.

Encerrado o caso paraguaio, as relações bilaterais com a Argentina evoluíram por impulso de pressões contraditórias. Os reais interesses de ambos os povos eram representados no Brasil pelas concepções políticas de Paranhos e na Argentina pelas concepções de Alberdi. Ambos indicavam o caminho para superação das rivalidades históricas por meio do desenvolvimento interno da ‘civilização’ e da cooperação econômica bilateral. Paranhos entendia que a cooperação, pela via do comércio regular e útil, contribuía para o desenvolvimento nacional e era a base sólida de relações pacíficas na esfera política.

Nos anos finais do Império, depois de concluída a questão paraguaia pelo protocolo de 1877, as pendências ou atritos com a Argentina decorriam dos seguintes fatos: em primeiro lugar, o litígio fronteiriço, na zona de Palmas; além desse contencioso, comprometiam as boas relações bilaterais a questão do armamentismo, a concorrência para receber imigrantes europeus, a guerra de imagem, as retaliações comerciais, a inflamação da opinião pública e as antigas concepções geopolíticas.

A versatilidade da política externa e seu êxito no fortalecimento de novos contatos contribuíram para administrar a rivalidade com a Argentina, no contexto de distensão programada. Atingia-se o fim da política que era evitar o confronto direto, sem desgaste da dignidade nacional, e trazer a Argentina à vontade brasileira pela negociação. Para tanto, isolou-se-a pela construção de novos eixos, desarmou-se a hostilidade platina pelo sacrifício das dívidas, pelo abandono dos métodos de intervenção imperialista, pela defesa do território paraguaio e abriu-se o Prata para nova investida das potências capitalistas, desviando os países da região para intensificação de novos contatos.

Dom Pedro II e sua diplomacia de prestígio

Nas duas últimas décadas do Império, quando as relações internacionais se ampliavam sob efeito da expansão colonial europeia e dos primórdios do novo imperialismo, dom Pedro II investiu seu prestígio pessoal, muito elevado tanto na Europa quanto na América, com a finalidade de resguardar o interesse brasileiro no exterior. Empreendeu três importantes viagens pelo Ocidente (1871, 1875 e 1887), durante as quais estabeleceu contatos de alto nível com governos e instituições dos Estados Unidos, de quase todos os países europeus, incluindo a Rússia dos czares, o Império Otomano, a Grécia, a Terra Santa e o Egito. O chefe do Estado brasileiro tornava assim o país mais conhecido e respeitado no exterior.

Por duas vezes dom Pedro II foi convidado pelas partes para nomear o terceiro juiz em comissões internacionais de arbitramento: seus representantes integraram dessa forma as comissões mistas tripartites constituídas para julgar as reclamações entre a França e os Estados Unidos, decorrentes da guerra de secessão, e entre a Itália, Grã-Bretanha, Alemanha, Bélgica, França e Chile, decorrentes da guerra do Pacífico.

No seio dessa ampliação do horizonte externo, veio enfim a decisão de participar dos congressos pan-americanos, quando se ponderou não mais convir ao Brasil o isolamento tradicional.

Dentre as iniciativas que marcam a expansão da política externa brasileira, nesse período de distensão, merece particular destaque o estabelecimento de relações diplomáticas regulares com a China, decidida em 1879, pelo tratado de 3 de outubro de 1881. A missão à China, decidida em 1879e conduzida por Eduardo Callado e Arthur Silveira da Mota, tinha por objetivo inicial promover uma corrente de imigração chinesa para atender às necessidades da lavoura, ressentida pela escassez crescente de braços escravos e insuficiência de imigração europeia. Três grandes obstáculos iriam entretanto comprometer a realização daquele objetivo: a) surgiu no Parlamente brasileiro opinião contra a iniciativa, combatida por Joaquim Nabuco e Alfredo d’Escragnolle Taunay, que se opunham à vinda de chineses com argumentos sociais e raciais porque supunham que iria desenvolver-se no Brasil uma nova escravidão e efetuar-se uma nova contaminação biológica; b) internacionalmente, era quase idêntica a avaliação feita pelos governos e pela opinião pública acerca das experiências migratórias chinesas; c) insurgira-se o próprio governo chinês diante da situação humilhante em que se encontravam pelo mundo seus emigrados, chamados de coolies, e decidira bloquear a saída. O governo brasileiro não obteve pelo tratado a autorização explícita desejada, mas apenas um dispositivo facultando aos súditos de ambos os impérios a liberdade de comerciar e transitar pelo outro país.

As relações entre o Brasil e os Estados Unidos e o pan-americanismo

A sustentação do processo modernizador interno, nas décadas finais do Império, dependia do comércio com os Estados Unidos. Isto porque os superávits da balança comercial permitiam acumular excedentes em conta corrente, utilizados tanto para amortizações e serviços dos empréstimos obtidos em Londres, quanto para custear o complexo exportação-importação-transporte-seguro, em mãos dos ingleses.

Os grandes excedentes obtidos nessas trocas desiguais explicam a conjuntura: a) os empréstimos brasileiros em Londres podem ser reduzidos, ficando até em nível inferior aos de outros países latino-americanos, como o Peru e a Argentina, que não produziam idênticos excedentes e contraíam dívidas relativamente superiores; b) apesar do relativo desenvolvimento industrial brasileiro, a partir de 1880, a economia tende a manter-se primária, em razão das condições externas favoráveis: assim, os excedentes auxiliam e ao mesmo tempo criam obstáculos à diversificação pela indústria; c) os ingleses avaliam positivamente os fatos e mantêm investimentos diretos e empréstimos públicos, alienando-se novos setores da atividade, como estradas de ferro, indústrias alimentícias (moinhos, engenhos de açúcar), têxtil e siderurgia; d) o conflito comercial entre norte-americanos e ingleses não vai se estabelecer ainda no mercado brasileiro, senão em pequenas escala real, mas no próprio mercado norte-americano, cujas tarifas protetoras em favor da indústria elevam-se de forma crescente vigorosa em 1861, 1874, 1883, 1890 e 1898; e) os Estados Unidos buscam com redobrado interesse a América Latina, particularmente o Brasil, com o intuito de abrir mercados e equilibrar suas contas.

As relações entre os Estados Unidos e a América Latina passaram no século XIX por três fases:

  • Da época da independência, em que a presença norte-americana foi relativamente intensa no sentido de fortalecer vínculos políticos e comerciais, em flagrante desafio à preponderância europeia;
  • A desilusão, de ambos os lados, foi tal que, desde 1826 até o final da guerra de secessão, prevaleceria um distanciamento, como que desejado por todos;
  • Com a vitória do Norte sobre o Sul, o fim da escravidão e o extraordinário progresso interno, a imagem dos Estados Unidos foi recriada entre intelectuais e políticos latino-americanos, ressurgindo o ideal pan-americano, que os estados Unidos logo tentarão usar para fim real, que era seu comércio de exportação.

O movimento pan-americano, contou, no século XIX, com duas vertentes originais: a norte-americana, consubstanciada no monroísmo, e a bolivariana, explicitada no Congresso do Panamá. O governo brasileiro avaliou-as positivamente no início do século, mas seu destino seria o enfraquecimento a longo prazo.

O monroísmo deixou de ser interpretado como uma doutrina de interesse continental, porquanto jamais o governo norte-americano decidiu engajar-se externamente em seu nome, e passou a ser considerado como uma doutrina de interesse nacional. Tal percepção latina fortaleceu a partir de 1845, quando o presidente James Polk restringiu sua aplicação ao continente norte-americano, para servir ao expansionismo territorial em curso. Em consequência, o pan-americanismo converteu-se em pan-latinismo, movimento cuja finalidade seria a união do continente, excluindo-se os Estados Unidos.

Enquanto o pan-americanismo restringiu-se aos ideais bolivarianos e aos interesses de segurança dos Estados hispano-americanos, o governo dos Estados Unidos, como ocorria com o brasileiro e também com o argentino, dedicou-lhe uma atenção displicente. Não compareceu a nenhum congresso pan-americano, até reunir o seu próprio, em 1889. O monroísmo não o encontrava e se convertia numa doutrina difusa, de glorificação interna, alimentadora da auto-imagem, base sentimental e ideológica para apoiar o expansionismo civilizador, preconceituoso porém triunfante, ao estilo europeu. Após a guerra de secessão, com a recuperação da imagem dos Estados Unidos na América Latina, as condições para o casamento de ambos os movimentos pareciam propícias. Tanto mais que o governo norte-americano era percebido como defensor do continente e promotor da paz, pelas atitudes assumidas diante da expedição francesa ao México, das guerras do Paraguai e do Pacífico.

Conclusão

A época da regência correspondeu ao período de gestação da política externa brasileira, que acompanhava o ritmo da nacionalização do Estado. Esse processo consolidou desde o início do Segundo Reinado. A partir de então, a política externa tendeu à racionalidade e à continuidade, adquiriu o caráter autônomo e era referida sem obstáculos à nova leitura do interesse nacional.

Em suma, a política exterior do Império esteve acima das forças da nação, teve condições de arrastá-la para a criação da verdadeira potência pelo desenvolvimento material, mas preferiu acomodar-se a uma relativa mediocridade, imposta em parte pelo modo escravista de produção. Obteve sucesso parcial -, a defesa do território nacional, a manutenção do crédito externo e a abertura de mercados. A política exterior do Império produziu reservas de energia, que no futuro tanto poderiam ser aplicadas quanto liquidadas, dependendo dos homens que encampariam o Estado, de suas percepções do interesse nacional e de sua vontade. É possível, enfim, questionar alguns mitos que influenciam as interpretações disponíveis, como por exemplo:

  • O fatalismo da dependência e do atraso em função de leis mecânicas do desenvolvimento capitalista. O governo cedeu aos interesses britânicos à época da Independência e sacrificou os interesses da economia fundiária e escravista brasileira. Depois, por um tempo, se voltou contra ambos, numa demonstração de independência possível e acabou se conformando a ambos, parcialmente, porque lhe faltou o suporte ideológico e social para levar adiante uma política prospectiva. Viabilizou-se, no Brasil do século XIX, uma dependência conveniente, não necessária nem inevitável.
  • A destruição, pelo Brasil, da organização socioeconômica paraguaia, para atender aos interesses britânicos. Essa meta nunca esteve nas intenções dos que decidiam e não correspondia a nenhum aspecto de interesse nacional, pois Paraguai era aliado estratégico do Brasil.
  • O intervencionismo benévolo e civilizador brasileiro no Paraguai. Tal estratégia não existe.
  • Expansionismo das fronteiras. Não era um desígnio político nem necessidade econômica, era apenas a manutenção da herança histórica do espaço geográfico.
  • A insuperável rivalidade Brasil-Argentina. As duas nações possuíam economia complementar e rivalizavam apenas em suas percepções geopolíticas regionais.

A política exterior da República (1889-1902)

Uruguai e Argentina foram os primeiros países a reconhecer a República brasileira, o primeiro em 20 e o segundo em 29 de novembro de 1889. O reconhecimento do Chile ocorreu logo depois, em 13 de dezembro do mesmo ano. Apesar de, a certa altura, ter havido discrepância entre o Legislativo e o Executivo norte-americanos, em 29 de janeiro de 1890 o governo dos Estados Unidos reconheceu a República e em 20 de fevereiro foi aprovada unanimemente pelo Congresso daquele país moção de congratulação ao povo brasileiro pela adoção da nova forma de governo.

A Grã-Bretanha, logo após o Quinze de Novembro, continuou mantendo relações oficiosas. O Foreign Office aceitou a República como fato consumado, mas protelou o reconhecimento formal a fim de evitar cometer ato precipitado. Por isso preferiu aguardar a estabilização do quadro político interno, adotando uma atitude legalista e, ao mesmo tempo, cautelosa que recomendava observar a reunião do Congresso Constituinte, bem como o desenvolvimento de seus trabalhos. A Grã-Bretanha reconhece o Brasil apenas em maio de 1891.

A França retardou seu reconhecimento em razão de escrúpulos políticos (não desagradar as monarquias europeias), em razão do decreto brasileiro de naturalização ainda não suficientemente esclarecido e porque tentou resolver de maneira rápida a questão de limites da Guiana com o Brasil. Em junho de 1890, a França reconheceu o governo provisório, após este ter-lhe assegurado que retomaria as negociações sobre a referida questão de limites.

Em geral, o Velho Mundo esperou a realização de eleições para o reconhecimento do Brasil. Apenas a Rússia foi uma exceção, que esperou a morte de dom Pedro II, em 1892, para reconhecer.

A imagem externa

Em 1891, a grave crise política interna que se instalou, causada pelos desentendimentos entre o Congresso e Deodoro, e pelas acusações de favorecimento imputadas a este, foi atentamente acompanhada pela imprensa londrina. Com a renúncia de Deodoro e a ascensão de Floriano, renovaram-se as visões sombrias acerca do futuro do Brasil. Mas, comparada à dissolução do Congresso levada a efeito por Deodoro, a solução de 23 de novembro de 1891, por ter sido legal, não foi tão mal acolhida, descontando-se os exageros e respectivos desmentidos.

Mesmo após o término da Revolta Armada e já eleito Prudente de Morais, o influente The Times da edição de 21 de maio de 1894, fez julgamento severo a respeito do Brasil, demonstrando ceticismo no que se referia a sua tranquilidade política e antevendo a possibilidade de pronunciamento, pois poderia surgir um novo ‘salvador da sociedade’ no Rio de Janeiro.

A ‘republicanização’ da diplomacia e o Legislativo

Na discussão do primeiro orçamento republicano pelo Legislativo, em 1891, percebe-se que, às vezes, o motivo para a supressão de legações no exterior não era apenas por razão de economia nos gastos públicos, mas também pela tentativa de deslocar parte dos diplomatas vindos do Império, sobretudo porque alguns deles, dizia-se, manifestavam-se abertamente monarquistas.

A redação final do projeto de 1894 (oriundo da Câmara dos Deputados e emendado pelo Senado), que reorganizava o corpo diplomático, dá ideia de quais eram as áreas que o Legislativo tinha como prioritárias nas relações do Brasil com o exterior. As legações na Grã-Bretanha e na França continuavam a ser vistas como mais importantes, seguidas pelas situadas nos EUA, Argentina, Uruguai, Portugal, Alemanha e Itália. A América do Sul passava a ser objeto de mais atenção, com a criação de legações no Equador e Colômbia e a supressão da situada no México.

Em consulados importantes para as relações comerciais do país, como, por exemplo, o de Liverpool, não houve qualquer alteração. Não se questionava as relações estreitas do Brasil com os países centrais do mundo capitalista, como Grã-Bretanha, França, Alemanha e EUA.

Reorientação da política externa

A primeira impressão que se tem sobre a política exterior republicana, ou, mais precisamente, da inauguração do novo regime ao início da gestão Rio Branco (1889-1902), é a de que faltou uma diretriz. Essa impressão é reforçada pelo elevado número de ministros que se sucederam na direção da pasta das Relações Exteriores: 11.

Governo

Período

Ministro

Marechal Deodoro

1889-1891

  1. Quintino Bocaiúva
  2. Justo Leite Chermont

Floriano Peixoto

1891-1894

  1. Fernando Lobo Leite Pereira
  2. Serzedelo Corrêa
  3. Antônio Francisco de Paula Souza
  4. Felisbelo Freire
  5. João Felipe Pereira
  6. 6.     Carlos Augusto de Carvalho
  7. Cassiano do Nascimento

Prudente de Morais

1894-1898

  1. 1.     Carlos Augusto de Carvalho
  2. Dionísio Evangelista de Castro Cerqueira

Campos Sales

1898-1902

  1. Olinto de Magalhães

Não há dúvida de que a República provocou ruptura na política externa que vinha sendo posta em prática pelo Império. Imediatamente após sua instalação, procurou se pan-americanista ao buscar aproximação das nações hispano-americanas e nomeadamente dos Estados Unidos.

‘A americanização’

O pronunciamento do deputado (supressão de legações na Europa) simbolizava o desejo que boa parte dos integrantes do Legislativo manifestava de afastar o país da Europa e americanizar as relações da República recém-inaugurada. A ‘americanização’ não se dava apenas no aspecto da organização das novas instituições, sob a influência de Rui Barbosa, mas também no concernente à política exterior. Reagia-se à preeminência inglesa e aproximava-se dos Estados Unidos, o seu paradigma. A abolição da escravatura e a adoção do regime presidencialista diminuíam a diferença entre os dois países, que tinham também em comum prevenções contra o imperialismo europeu.

O país também voltou suas atenções para o contexto sul-americano, inaugurando uma política de fraternidade americana, segundo seus críticos que teve no Tratado das Missões, firmado com a Argentina no alvorecer do novo regime, o exemplo mais eloquente.

As relações com a Argentina

Durante o período de 1889-1902, as comunicações entre o MRE e a legação em Buenos Aires centraram-se, basicamente, em três assuntos:

  • Relações comerciais
  • Preocupação com o rearmamento naval da Argentina
  • Eventual hegemonia desta na região platina

A marinha de guerra do Brasil, ao final do Império, não era das melhores, mas de qualquer maneira ainda era a primeira da América do Sul. A República foi instaurada pelo Exército. A marinha teve um papel secundário, apenas aderindo. No momento em que Argentina e Chile estavam armados em razão da possibilidade de conflitos entre ambos por questões de fronteira, o governo Campos Sales evitava ligar o país a compromissos de desarmamento. Isso foi bem visível quando o Brasil declinou do convite para participar da conferência sobre o desarmamento, realizado em 1899, em Haia.

Junto com questões tarifárias havia conflito de natureza sanitária, uma verdadeira ‘guerra e quarentenas’. A Argentina, ao declarar infestados os portos do Brasil, não só impunha ônus às exportações dirigidas ao Prata, como também causava prejuízos ao comércio e à imigração em geral, pois contribuía para divulgar na Europa a imagem do país como ‘foco pestilencial’. Os jornais portenhos eram frequentes em veicular matérias tendentes a prejudicar a imigração para o Brasil, o que levou o referido representante diplomático a rebatê-las junto aos principais órgãos da imprensa.

Estados Unidos

I Conferência Internacional Americana (1889-1890), em Washington:

  • Posição do Império (Lafaiete Rodrigues Pereira): A posição da diplomacia imperial em face do arbitramento obrigatório era praticamente singular em relação à das demais nações do hemisfério, pois aceitava apenas o arbitramento facultativo. A respeito da conferência em si, os diplomatas do Império vislumbraram ser ela ‘exclusivamente americana e o seu plano parece conduzir até certo ponto a uma limitação das relações políticas e comerciais dos Estados independentes da América com os da Europa, dando ao governo americano um começo de protetorado que poderá crescer em prejuízo de outros Estados’.
  • Posição da República (Salvador de Mendonça): Ingressar o Brasil numa fase de aproximação íntima com os países da América, especialmente os EUA, mudando, dessa forma, a atitude do Império, que era de reticência, cautela e não envolvimento. Quintino e Salvador conseguiram a aprovação dos projetos de arbitramento obrigatório e da abolição de conquista, graças ao apoio conseguido, no final, dos EUA e da abstenção do Chile. Outra mudança de atitude foi a aproximação dos pontos de vista entre as delegações do Brasil e da Argentina.

Com referência às relações bilaterais com os Estados Unidos, basta reforçar que a instauração da República inaugurou uma nova fase, marcada por ampla cordialidade e entendimento. Para os norte-americanos afigurou-se o ensejo de aumentar sua influência sobre o Brasil, até então ligado ao Concerto Europeu, mais exatamente à Grã-Bretanha, em razão de interesses financeiros e comerciais.

O café era o principal produto da exportação brasileira e os EUA eram seu principal comprador. Assim, os homens da República buscavam colocar num mesmo patamar as relações econômicas e políticas entre as duas nações. Os EUA, a partir de 1898, exercitavam-se na política mundial, procuravam dar corpo ao seu subsistema internacional de poder e, ao mesmo tempo, buscavam ampliar sua presença comercial na América Latina. A hegemonia britânica sobre esta passou a ser desafiada pelos norte-americanos, que ainda concorreram com o emergente imperialismo alemão.

A intervenção estrangeira na Revolta da Armada (1893-1894)

A crise política do Brasil nos primeiros anos do novo regime, o militarismo e o agravamento da rivalidade entre a Marinha e o Exército, a partir da ascensão de Floriano Peixoto à presidência, formaram o quadro para a eclosão da revolta da força naval contra o governo legal, em 6 de setembro de 1893, liderada pelo almirante Custódio José de Melo.

A intervenção norte-americana foi decisiva para a vitória de Floriano, pois deu-se no preciso momento em que a diplomacia das potências da Europa ensaiava retirar seu apoio ao governo legal. Os Estados Unidos, assim, contribuíram para a ‘consolidação’ levada a efeito por Floriano Peixoto e, ao mesmo tempo, consolidaram a sua influência sobre o governo brasileiro.

Rio Branco: prestígio, soberania e definição do território (1902-1912)

As grandes linhas da política externa do patrono da diplomacia brasileira foram: a busca de uma supremacia compartilhada na área sul-americana, restauração do prestígio internacional do país, intangibilidade de sua soberania, defesa da agroexportação e, sobretudo, a solução dos problemas lindeiros. Foi nesta conjuntura que Rio Branco, em continuidade com o que fora inaugurado pela República (1889), desenvolveu uma política que tinha como um dos principais componentes a íntima aproximação aos Estados Unidos. Tal aproximação não significou ‘alinhamento automático’ e serviu aos propósitos políticos do chanceler no plano sub-regional.

O barão integrou os ministérios de Rodrigues Alves, Afonso Pena, Nilo Peçanha e Hermes da Fonseca.

Rio Branco e o Corolário Roosevelt

 

Rio Branco teve conduta distinta da Argentina, apesar de ter acabado de assumir o ministério, não teve qualquer hesitação a respeito do bloqueio à Venezuela (vide abaixo). Além de aceitar a posição norte-americana, não acompanhou o ministro argentino Drago, no seu protesto contra a cobrança coercitiva de dívidas, por entender que não estava em causa a Doutrina Monroe.

Segundo manifestações da opinião brasileira, desaprovava-se a atitude do general Cipriano Castro, presidente da Venezuela, e aceitava-se a punição que os EUA viessem a impor ao seu país. A Doutrina Monroe não podia ‘instituir em favor dos povos americanos o privilégio de faltar impunemente a compromissos de honra e ainda zombando dos credores’.

Desde que esteve em missão especial junto ao governo da Suíça para defender a causa brasileira no litígio com a França pela posse do Amapá, Rio Branco receava a agressividade europeia. Tal receio levava-o a valorizar o caráter defensivo da Doutrina Monroe e a entendê-la como aplicável às questões de limites entre as nações latino-americanas e as potências europeias que ainda conservavam colônias no continente americano.

O Brasil e o subsistema norte-americano

O agrupamento político das nações americanas seria, assim, um dos sistemas que com os demais dividiam o mundo. E ia mais longe: a Doutrina Monroe e o prestígio norte-americano garantiriam a integridade da América Latina. Descontados os exageros, próprios de um doutrinador, sentiu, como Rio Branco, a mudança de direção do poder mundial. Este, embora sem a mesma ênfase, entendia que o papel de leadership do continente cabia aos Estados Unidos.

A política externa brasileira, ao tempo de Rio Branco e Joaquim Nabuco, contribuiu para a consolidação do bloco de poder internacional liderado pelos EUA, mas também procurou tirar proveito da nova situação mundial que então se delineava.

Para o nosso primeiro embaixador em Washington (1905, Joaquim Nabuco), a Doutrina Monroe tinha caráter defensivo, pois serviria para afastar cobiças estrangeiras. A aliança com os EUA, por conseguinte, só poderia proporcionar benefícios.

A questão do Acre

A viagem clandestina da canhoneira norte-americana Wilmington, que aportou em Belém em 10 de março de 1899 e foi até Ioquitos, afora o incidente diplomático que ela em si provocou, estaria ligada a um acordo que o ministro da Bolívia no Brasil, Paravicini, procurou firmar com os Estados Unidos a respeito do Acre, então boliviano, por meio do cônsul norte-americano K.K. Kennedy; tal acordo visaria à manutenção de sua soberania sobre os territórios do Acre, Purus e Iaco, em troca de concessões aduaneiras e territoriais.

O incidente da Wilmington foi o prelúdio dos aborrecimentos que o Bolivian Syndicate iria causar à diplomacia brasileira. A região do Acre foi ocupada sobretudo por nordestino e em 1899 tornou-se conflagrada quando autoridades da Bolívia querendo impor sua soberania, estabeleceram uma aduana em Puerto Alonso (hoje conhecido como Porto Acre). O governo boliviano, todavia, não conseguindo fazer valer sua autoridade, em 11 de julho de 1901 arrendou, por trinta anos, a região a um consórcio de capitalistas, que pretendia explorar as riquezas naturais daquela área por meio de uma chatered company. Tal consórcio, denominado Bolivian Syndicate, integrado pelas firmas Cary & Withridge, United States Rubber Company e Export Lumber, contava com figuras de expressão na City e Wall Street.

A diplomacia brasileira procurou impedir o estabelecimento de uma companhia daquela natureza em região limítrofe do país, pois abrir-se-ia perigoso precedente que envolvia riscos, uma vez que o território arrendado só tinha acesso ao Atlântico pelos rios da Amazônia. Para evitar eventuais embaraços, o governo retirou do Congresso o tratado de comércio e navegação firmado com a Bolívia em 1896. Todavia, indagava-se a possibilidade de o Brasil suportar eventual pressão diplomática de potências estrangeiras na hipótese de fechamento dos rios.

Em 1899, liderados por José de Carvalho, os brasileiros do Acre rebelaram-se e conseguiram a retirada do delegado da Bolívia do território. Logo depois, Luiz Galvez Rodrigues de Arias fundou, em 14 de julho de 1899, o Estado Independente do Acre. O Brasil apoiou a Bolívia contra Galvez, que assinou armistício em 15 de março de 1900.

Rio Branco, ao assumir o Ministério das Relações Exteriores, deu outro rumo à questão e colocou o Executivo em sintonia com a opinião pública. Interpretou de outra forma o artigo 2º do já citado tratado de 1867 e, em consequência, transferiu a linha divisória do território em questão no sentido leste-oeste para o paralelo latitude sul. A área tornou-se oficialmente litigiosa. Como outros de seu tempo, Rio Branco antevia desdobramentos do estabelecimento de soberanias estranhas nas fronteiras nacionais, pois temia que, na hipótese de capitalistas ingleses participarem com os norte-americanos do consórcio, os interesses políticos e as rivalidades levariam ‘outros governos europeus a não perder a ocasião de concorrer para o enterro da Doutrina Monroe’.

Meses antes de tornar-se ministro, Rio Branco, quando ainda chefiava a legação brasileira em Berlim, recebera de Assis Brasil a sugestão de afastar o Syndicate por meio da indenização, a fim de não se reforçar ainda mais a influência norte-americana. Rio Branco entendeu da mesma forma, pois, ao encaminhar a questão, tratou de primeiro isolar o sindicato, por meio da indenização.

Isolado o sindicato, Rio Branco passou às negociações com a Bolívia depois de afastado o risco de confronto e cessados os movimentos de tropas de ambos os lados em direção à área conflagrada. Um modus vivendi (21 de março de 1903) estabilizou a situação, após o que se ingressou na fase de entendimento.

Rio Branco e Assis Brasil concluíram com os plenipotenciários da Bolívia, as negociações que resultaram no Tratado de Petrópolis (17 de novembro de 1903), remetido à apreciação do Congresso Nacional pela mensagem presidencial de 29 de dezembro. Com esse, o Brasil faz permuta com a Bolívia, cedendo-lhe cerca de 3200 km2 e a indenização de 2 milhões de libras-ouro, em troca de 191 km2. Além da indenização e da compensação de território, o Brasil comprometeu-se a construir, em território brasileiro a ferrovia Madeira-Mamoré, na qual a Bolívia teria livre trânsito, juntamente com os rios, para acesso ao oceano, confirmando uma faculdade prevista em tratados anteriores.

O contexto sul-americano

O alarmismo de La Prensa, que via o Brasil transformando-se em potência militar, aumentou com a elevação da legação brasileira em Washington à categoria de embaixada, em 1905. O ato adquiria alcance político e diplomático. O diário portenho via no episódio o desejo de ‘ocupar diplomaticamente nos EUA uma posição superior às demais repúblicas sul-americanas’, além de aspirar ser a primeira potência militar na América do Sul e de querer assumir a primeira posição na diplomacia sul-americana, almejando, ao mesmo tempo, a simpatia das nações menores do Prata.

Rio Branco sempre que tinha oportunidade procurava desmanchar suspeita das nações vizinhas. Dentro dessa linha, pode ser vista a aproximação das três maiores nações sul-americanas (Argentina, Brasil e Chile), buscada por Rio Branco desde os primeiros anos de sua gestão junto ao MRE. A aspiração chegou a ser consubstanciada em um projeto de cordial inteligência, geralmente conhecido como ABC, que aliás, não foi concretizado no período de Rio Branco. O ABC seria para atuar de acordo com o governo de Washington, numa espécie de condomínio oligárquico de nações.

Do apogeu ao declínio da Primeira República: a ilusão de poder (1912-1930)

O traço principal desse período foi o cultivo da amizade com os Estados Unidos. Política posta em prática pelo barão do Rio Branco e mantida por seus sucessores, sobretudo Lauro Muller, Azevedo Marques, Felix Pacheco e Otávio Mangabeira. Houve, todavia, quem a questionasse, como Domício da Gama, ex-discípulo e homem de confiança de Rio Branco, que divergiu na embaixada do Brasil em Washington, da forma de solidariedade que vinha sendo praticada por Lauro Muller, sucessor direto de seu mestre.

Importante fator para a consolidação da amizade com os Estados Unidos foram as relações econômicas. Este país era o principal centro propulsor da economia agroexportadora do Brasil, notadamente como comprador de café. Além disso, teve participação crescente ao longo do período, nas importações brasileiras de manufaturados e de produtos alimentícios, como a farinha de trigo. Os norte-americanos substituíram os ingleses como investidores no Brasil.

Em 1922, teve início a cooperação militar entre os dois países. A política de cooperação com os EUA foi além do período em exame, chegando até a década de 1950, o que a torna a mais significativa das mudanças advindas da instalação da República.

Da Primeira Guerra ficaram, praticamente, apenas três questões, cujas soluções dariam maior ou menor satisfação ao Brasil: a da dívida do café do Estado de São Paulo; a dos navios ex-alemães afretados à França; e a do recebimento do montante da dívida da Alemanha a título de reparações de guerra. A expansão do mercado externo era a principal tarefa da diplomacia.

Para os EUA, a missão naval no Brasil teve uma função estratégica de longo alcance, na qual se inseria, entre outros objetivos, a manutenção do equilíbrio entre as principais nações da América do Sul. Renovado em 1926, o contrato da missão naval terminou no final de 1930. A notícia da missão naval teve repercussão negativa na Argentina, sendo entendida, inclusive, como uma aliança Brasil-EUA.

O Brasil sentia-se prestigiado na Europa, mas isolado no seu continente, conforme sentimento externado ao final da V Conferência Internacional Americana, em razão da controvérsia relativa ao desarmamento.

Declínio da influência inglesa e presença norte-americana

Os Estados Unidos eram o maior consumidor mundial de café e sua economia estava em fase de expansão para além de suas fronteiras, em busca de mercado para as exportações e para os capitais. Tais fatores acentuaram entre os dois maiores países do continente uma duradoura complementariedade econômica. O intercâmbio comercial do Brasil com os EUA foi sempre crescente na época considerada. No período de entreguerras, aqueles passaram a ser também nosso principal vendedor, suplantando a Grã-Bretanha. No processo brasileiro de industrialização, via substituição de importações, os norte-americanos marcaram presença nos investimentos. Tal refluxo da Grã-Bretanha deveu-se não apenas à concorrência, mas também à perda da posição de primeira potência do mundo capitalista (início da Primeira Guerra Mundial).

O protecionismo alfandegário norte-americano foi reafirmado na Tarifa Dingley, de 1897, mas o Brasil foi o único país da América Latina a manter convênio aduaneiro de redução de direitos alfandegários com os Estados Unidos. Tal sistema de convênio estendeu-se durante o dilatado período de 1904 a 1922. Durante boa parte da Primeira República o Brasil teve seu café isento de tarifas no mercado dos EUA. Estes desempenharam, portanto, importante papel como propulsores do pólo dinâmico de agroexportação brasileira. Conhecendo-se a primazia do setor cafeeiro sobre o conjunto da economia, pode-se avaliar o nível de vinculação econômica que se estabeleceu entre os dois países, bem como o reforço da condição do Brasil como país essencialmente agrícola.

Apesar da queda dos preços do café no mercado norte-americano no final do século XIX e início do século XX, a produção brasileira não se retraía. Nesse contexto, surgiu, nos Estados Unidos, a manobra altista de 1912-1913, que ficou conhecida como ‘a questão do truste do café’.

A lei do orçamento para 1915 manteve a redução: 30% para a farinha de trigo e 20% para outros produtos norte-americanos como compensação de reduções concedidas a produtos brasileiros, desta

Feita dando ênfase à borracha. A mesma renovação foi dada para 1916, 1917 e 1918, sob o fundamento da isenção dos direitos do café e da redução de direitos de outros produtos brasileiros concedidas pelo governo norte-americano, ressaltando-se o fumo, além da borracha. A convenção para a redução de direitos alfandegários continuou em vigor até 1922, interrompendo-se no ano seguinte. Nessa altura, os EUA suplantavam a Grã-Bretanha e tornavam-se, simultaneamente, os principais fornecedores e compradores do Brasil. No que se refere a investimentos, cresceu sensivelmente a presença norte-americana na década de 1920.

O Brasil e a Primeira Guerra Mundial (1914-1918)

Iniciada a guerra na Europa, o governo brasileiro adotou completa neutralidade. Ocorreu intenso debate interno. Havia germanófilos (Monteiro Lobato e Lima Barreto), pró-aliados (Rui Barbosa e Olavo Bilac) e aqueles que não se inclinavam para nenhum dos lados.

A razão imediata da entrada na guerra foi a ação dos submarinos alemães contra navios mercantes brasileiros. O governo alemão notificou o brasileiro que faria bloqueio naval à potências da Europa sem aviso prévio. O Brasil recebe notícia por meio de telegrama retransmitido à Embaixada na Haia.

A ruptura de relações com o Império Alemão ocorreu após o torpedeamento, sem aviso prévio, do paquete brasileiro Paraná, que navegava em mar largo, na noite de 3 para 4 de abril de 1917, na altura da ponta Barfleur. O submarino alemão não prestou qualquer ajuda às vítimas.

A declaração do estado de guerra contra a Alemanha ocorreu após o torpedeamento e prisão do comandante do vapor mercante Macau, em outubro de 1917. O presidente fez comunicação ao Congresso Nacional em 25 daquele mês. No dia seguinte, votou-se a resolução reconhecendo e proclamando estado de guerra. Wenceslau Brás sancionou-a no mesmo dia. O Brasil foi o único país sul-americano a entrar na guerra.

A participação brasileira

O governo brasileiro comunicou ao da Grã-Bretanha a decisão de dar ‘expressão prática’ à sua colaboração com os aliados. Uma vez aceita, o Brasil enviou 13 oficiais aviadores, que, depois de treinados, fizeram parte do 16º Grupo da RAF; uma missão de 100 médicos-cirurgiões à França; um corpo de estudantes e soldados do Exército para dar guarda ao Hospital do Brasil, que continuou prestando assistência aos feridos mesmo depois de encerrado o conflito.

Isso contribuiu para o Brasil angariar simpatias nas negociações de paz. A contribuição mais expressiva porém, foi a formação da Divisão Naval em Operações de Guerra (DNOG), inicialmente composta pelos cruzadores Bahia e Rio Grande do Sul e pelo contratorpedeiros Piauí, Rio Grande do Norte, Paraíba e Santa Catarina.

A entrada do Brasil no conflito deu-se não muito tempo depois que os Estados Unidos nele se engajaram.

Reflexos no comércio exterior

Dentre as dificuldades criadas pela guerra, ressaltavam a guerra submarina e a Statutory List (ou lista negra) criada pela Inglaterra em 1915. Tal lista afetava as atividades das casas comerciais estabelecidas no Brasil, o que provocou a nota de 9 de agosto de 1916 do governo brasileiro ao chefe da legação  britânica no Rio de Janeiro. A guerra nos mares levou as companhias nacionais a interromperem as viagens para a Europa. A exportação de café teve ainda uma dificuldade específica, pois o produto foi declarado contrabando de guerra pela Grã-Bretanha e, consequentemente, teve sua entrada proibida naquele país pelo fato de não ter sido, juntamente com outros produtos, inclusive oriundos de suas colônias, considerado gênero de primeira necessidade. O governo brasileiro tentou negociar e a negociação obteve relativo sucesso, pois seria admitida a entrada de certas quantidades de café, quando o governo desistiu por não aceitar restrição inglesa (transporte feito por meio de navios alemães confiscados pelo Brasil).

Durante a Primeira Guerra Mundial e imediatamente após seu término, o saldo da balança comercial brasileira foi favorável. Ao mesmo tempo que o país importava menos, em razão da desorganização da produção europeia, aumentaram suas exportações, inclusive de produtos até então pouco expressivos nas vendas para o exterior, como cereais, banha e carnes congeladas.

A quantidade de produtos importados não aumentou, houve até diminuição, embora produtos de luxo tenham entrado no país. Outro fator para explicar o desequilíbrio da balança comercial era o aumento do valor da moeda de certos países. As dificuldades eram tais que um dos objetivos buscados pela reforma havida em 11 de fevereiro de 1920 no ministério e no corpo consular brasileiro era o incremento das relações comerciais do Brasil.

Assim, no quadriênio Wenceslau Brás, que coincide com a Primeira Guerra, o Brasil não teve problemas na sua balança comercial, já que os saldos foram favoráveis. O mesmo não ocorreu no quadriênio seguinte. O mandato de Epitácio Pessoa corresponde ao imediato pós-guerra. A retomada das atividades econômicas na Europa repercutiu em déficit na balança de comércio e consequente queda do câmbio. Devido a esses dois fatores, o governo teve de lançar mão de empréstimos, um deles para acorrer à valorização do café.

As questões do café de São Paulo e da apreensão dos navios alemães

Sobre a requisição dos navios alemães feita pelo governo brasileiro, em 2 de junho de 1917, dividiu-se a opinião no Brasil quanto ao seu mérito. Foi levada a efeito como represália e para suprir a tonelagem que o inimigo vinha destruindo. As embarcações foram consideradas nacionais pelo governo e incorporadas ao Lloyd Brasileiro. Ao protesto da Alemanha, que declarou ‘reservar-se o direito de uma indenização por todas as perdas’, o Brasil respondeu afirmando, entre outras coisas, que a medida veio após o torpedeamento de navios mercantes.

A controvertida questão acabou resolvida de modo favorável ao Brasil pela aplicação do artigo 297 do tratado de paz. Em síntese: o Brasil teve reconhecido o seu direito de propriedade dos navios, mediante o pagamento de indenização em encontro de contas entre o valor dos navios e o da reparação de guerra devidas pela Alemanha ao Brasil.

A execução cabal do que fora estipulado pelo Tratado de Versalhes, do qual a indenização devida pela Alemanha ao Brasil fazia parte, foi assunto que se arrastou na Comissão de Reparações, tendo a questão dos lucros cessantes ocupado a atenção do MRE.

Defesa das exportações e mudança na lei alfandegária

Além dos EUA, a Europa era o outro motor da agroexportação brasileira. Boa parte do esforço da diplomacia do Brasil no período foi canalizado para a busca do aumento das vendas de seus produtos primários. Brasil faz acordos com a Itália (benefício de suas tarifas mínimas, desde que os direitos sobre o café na Itália não ultrapassassem as 130 liras por 100 quilos), com a França (redução de direitos alfandegários, idêntico ao que celebrava com a Itália).

A política alfandegária que datava de vinte anos atrás, vale dizer, desde a gestão Campos Sales, foi alterada em 1923. A revisão dos acordos foi levada a efeito em decorrência das alterações havidas, em âmbito mundial, na política alfandegária. No lugar de concessões específicas, os tratados comerciais seriam firmados, a partir de então, com a cláusula da nação mais favorecida. Com referência especial aos EUA, os maiores compradores de café, o Brasil renovava anualmente reduções alfandegárias de 20 a 30% sobre os inúmeros produtos, como já se viu. Tais reduções favoreciam também a Itália e a Bélgica, no período de 1920 a 1923.

Ilusão e frustração: participação e retirada da Liga das Nações

Afora Cuba, então sob tutela norte-americana, o Brasil foi o único país da América Latina que atuou no primeiro conflito mundial, conforme já afirmado. A participação, embora já na fase final, assegurou assento na Conferência de Paz. A atuação conjunta das delegações brasileira e norte-americana nas negociações de paz e na formação da SDN trouxe dividendos materiais ao país (como na questão dos navios alemães), mas houve, também, ganho em termos de prestígio.

Deve-se, todavia, registrar que a representação brasileira na Conferência de Paz, já antes da chegada de Epitácio Pessoa (que seria o chefe da delegação), isto é, pela voz de Pandiá Calógeras, trabalhou no sentido de ampliar a base das decisões, que, no seu entender, não deveria ficar restrita às grandes potências vencedoras. A atuação de Epitácio Pessoa, contudo, recebeu crítica interna, segundo a qual ele estaria se subordinando aos interesses norte-americanos.

Afrânio de Melo Franco, delegado do Brasil no organismo de Genebra, leu, com realismo, o concerto internacional quando observou que o assento no Conselho é que daria ao Brasil a consideração que merecia na SDN, pois, fora dele, só tinham prestígio e autoridade os países que impunham respeito ao demais pelo poder militar, situação econômica e financeira. O ministro das Relações Exteriores de Artur Bernardes, Félix Pacheco, estabeleceu a obtenção do lugar permanente como uma das metas de sua gestão na pasta. Tanto é assim que o decreto de 13 de março de 1924 criou uma representação permanente (chefiada por Afrânio de Melo Franco) na Liga, em Genebra, como meio de facilitar o alcance desse objetivo. O Brasil reforçou sua pretensão na fase das negociações que precederam a inclusão da Alemanha na Liga, inclusão que seria seguida de sua imediata integração no Conselho na qualidade de membro permanente.

O Brasil fundamentara seu pedido de integração permanente no Conselho da SDN com o argumento de que o continente americano, com a não participação dos EUA e o afastamento da Argentina, estava pouco representado no organismo em Genebra, em termos de proporcionalidade. Lembrou ainda ao Conselho a contribuição à SDN, bem como sucessivas reeleições para um dos assentos provisórios, razões que o levaram a ter como justo aspirar a categoria de membro permanente.

Sua saída e da Espanha figuram como as duas primeiras perdas significativas da SDN. Cabe, ainda, observar que o veto brasileiro foi aposto em assembleia extraordinária, na conjuntura subsequente aos acordos de Locarno e, assim, encobriu a verdadeira crise da Liga.

A posição internacional de um país, no entendimento brasileiro, não deveria decorrer apenas do poder militar, mas também de outros fatores. As potências europeias, com uma visão diferente desta, não iriam incluir o Brasil no rol das grandes potências, com o direito de participar permanentemente de um conselho que tomava decisões por unanimidade.

Segundo Macedo Soares (1927), o Brasil deixou a SDN por atitude de prepotência de Artur Bernardes, que teria procurado, por um ato de efeito, aplauso interno, para isso açulando o sentimento nacional. Houve descompasso entre o chefe da representação do Brasil em Genebra, Afrânio de Melo Franco, e o Rio de Janeiro, que acabou conduzindo toda a ação. O governo estaria com os olhos voltados para a situação interna, sem atentar para as manifestações contrárias (da Suécia e da Inglaterra) ao aumento de assentos do Conselho da SDN. O veto seria uma jogada mal calculada, pois não iriam os dirigentes europeus ceder à atitude brasileira, inclusive para não abrir precedentes.

Embora tenha se retirado da SDN, o Brasil não deixou de prestigiar os organismos internacionais e de continuar pagando sua contribuição anual. Ilustrativa do espírito de colaboração foi a doação de um centro internacional para a investigação da lepra à OMS, em setembro de 1931.

A última etapa

Da gestão do ministro das Relações Exteriores de Washington Luís (1926-1930), Otávio Mangabeira, destacam-se a demarcação e liquidação das questões relativas a trechos das fronteiras do país, conseguidas por meio de tratados, acordos e caracterização de limites já fixados:

País

Ano

Acordo

Argentina

1927

Convenção complementar de Limites
Bolívia

1928

Tratado de Limites e Comunicações Ferroviárias
Colômbia

1928

Tratados de Limites e Navegação Fluvial
Paraguai

1927

Tratado Complementar
Venezuela

1928

Protocolo para a Demarcação de Fronteiras
Grã-Bretanha (Guiana Inglesa)

1929

Negociações com Grã-Bretanha

VI Conferência Internacional Americana, Havana 1928: que se reuniu em clima tenso, em razão das intervenções norte-americanas no Caribe. O conclave registrou a crise do pan-americanismo. A delegação brasileira foi instruída para adotar uma posição que respeitasse a secular amizade com os EUA e, ao mesmo tempo, não melindrasse a Argentina.

Na gestão Washington Luís e Otávio Mangabeira o Brasil tomou as seguintes decisões:

  • A saída do Brasil da Liga das Nações
  • A não adesão ao Pacto Briand-Kellog
  • A manutenção da neutralidade na questão entre a Bolívia e o Paraguai pela região do Chaco
  • A política de fraternidade com a Argentina e o reforço do estreitamento da amizade com os EUA
  • A amizade para com os EUA não incluía alinhamento

Criação dos Serviços Econômicos e Comerciais para dar suporte à ação diplomática por meio da coleta, fornecimento, assessoramento e divulgação de informações

Centralização de informações para que os produtores e os comerciantes nacionais pudessem acompanhar tudo o que ocorria no exterior no referente ao crédito externo e à vinda de imigrantes

Transição do período Vargas (1930-1945): nova percepção do interesse nacional

A revolução de 1930 3 a política externa

O governo provisório instalado no Brasil, em novembro de 1930, não teve problemas para ser reconhecido internacionalmente, até mesmo porque garantiu o cumprimento de todos os compromissos internacionalmente assumidos pelo país. As relações com os EUA não foram afetadas na sua essência, apesar do constrangimento inicial motivado pelo apoio que o governo americano dera ao governo legal de Washington Luís. Decorrência desse ligeiro estremecimento nas relações bilaterais, foi a não renovação do contrato da missão naval norte-americana, por decisão brasileira, sob a alegação de contenção de despesas. Chanceler: Afrânio de Melo Franco

Embora o novo chanceler não tenha se descuidado da demarcação das fronteiras, foram enfatizadas as relações comerciais, sobretudo porque, desde o ano anterior à revolução, a quebra da bolsa de Nova York e a recessão que se lhe seguiu afetaram negativamente as exportações nacionais. O ministério das Relações Exteriores, já no Governo Provisório, revigorou a prática da diplomacia econômica e, assim, a título de regularização das relações comerciais, firmou tratados nos quais constava a cláusula da nação mais favorecida.

Na historiografia é de certo modo consensual que o Brasil fez ‘jogo duplo’ em relação aos Estados Unidos e à Alemanha, no período que antecede à Segunda Guerra Mundial, com a finalidade de barganhar.  Tal jogo fora-lhe facilitado pela crescente participação  alemã no comércio exterior brasileiro no período de 1934-1938m concomitantemente com o declínio da presença tanto norte-americana quanto inglesa nas compras e vendas do país.

A opção brasileira em favor dos EUA, isto é, o abandono da ‘equidistância pragmática’ não se deu na década de 1940, mas sim no final da de 1930, tornada mais visível quando da missão Osvaldo Aranha àquele país (1939) e da consequente formalização de acordos de cooperação. Para assinalar uma mudança de atitude e marcar a aproximação BR-EUA, cabe observar que o país anunciou, em 1933, em Montevidéu, por ocasião da VII Conferência Internacional Americana, a sua adesão ao Pacto Briand-Kellog. O Brasil não dera adesão ao pacto, em 1928, por tê-la considerado desnecessário, uma vez que , amante da paz, continha em, sua carta constitucional a essência dos seus princípios norteadores.

No contexto regional, adotou-se uma atitude de prestígio do pan-americanismo, que seria observada também no Estado Novo, quando do alinhamento aos Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial. Outra característica da atuação brasileira na área americana foi a conciliação. Em 1930, Afrânio de Melo Franco ofereceu, com sucesso, os bons ofícios para o reatamento das relações diplomáticas entre Peru e Uruguai. Na questão de Letícia, entre Peru e Colômbia, e na Guerra do Chaco, entre Bolívia e Paraguai, a diplomacia brasileira desempenhou também, papel conciliador.

No contexto da sub-região platina, as relações Brasil-Argentina caminharam bem nos aspectos comercial e diplomático. Foi assinado em 1933, pelos ministros das Relações Exteriores da Argentina e do Brasil e pelos chefes das representações diplomáticas do Chile, México, Paraguai e Uruguai, o Tratado Antibélico de Não Agressão e Conciliação, que ficou ‘aberto à adesão de todos os Estados’, conforme dispunha seu artigo 16.

Finalmente, não se pode deixar de considerar, ainda no contexto regional, a mudança pela qual passou a política exterior norte-americana com a ascensão de Franklin Delano Roosevelt que, na busca do alinhamento hemisférico, propôs a ‘política da boa vizinhança’ e inaugurou uma nova etapa nas relações interamericanas.

A Reforma Administrativa do MRE

A ‘ineficiente e tarda burocracia’ foi substituída por ‘um sistema de ativa e vigilante defesa dos nossos interesses na dura competição econômica, que é a característica dos dias atuais’. A primeira fusão dos quadros já permitiu que os funcionários alternassem o exercício de suas funções no exterior e no país, a fim de acompanhar a evolução tanto da realidade interna como da externa e, consequentemente, do ministério. O argumento para fusão dos corpos diplomático e consular residia na agilização do serviço e na melhor preparação do servidor, que conheceria os assuntos de maneira econômica, política e diplomática.

A política comercial

O que se alterou após 1930 foi o ímpeto governamental, o desejo de rever e uniformizar os tratados, com a finalidade de ‘regularizar’ as relações comerciais, conforme foi dito à época. O MRE buscou, assim, dar cumprimento à promessa contida na plataforma da Aliança Liberal, por meio da assinatura de acordos com o estrangeiro que levassem ao fomento da produção e das exportações.

No momento em que o preço do café esteve em baixa no mercado internacional, em decorrência da depressão econômica mundial, o Governo Provisório convocou a Conferência Internacional do Café, que teria lugar em SP. Ao conclave, inicialmente, deveriam comparecer os representantes dos países que se fizeram presentes em NY (1902), em reunião da mesma natureza. Desta, cabe destacar a aprovação, pelo seu plenário, de projeto de criação de um Bureau Internacional do Café, em cujas atribuições estaria a organização das estatísticas de produção, estímulo de consumo, abertura de mercados, busca de redução de tarifas, estudo dos meios de financiamento de sua indústria, comércio e transporte, e a tarefa de propaganda, em normas já estabelecidas.

A questão de Letícia

Peru e Colômbia tinham questões de fronteira desde a época da Independência. Em razão do Tratado de Salomon-Lozano, firmado em 1922 pelas duas nações, o território de Letícia ficou incorporado à Colômbia.

O tratado preocupou o governo do Brasil pelo fato de os territórios a leste da linha Apapóris-Tabatinga, já reconhecidos como brasileiros pelo Peru, poderem vir a ser reivindicados pela Colômbia, uma vez que esta ficou com a posse das terras, até então peruanas, a oeste da referida linha.

O Brasil retirava as suas ‘ponderações’ e o Peru, por seu lado, punha como condição ‘o reconhecimento da linha Apapóris-Tabatinga’ como limite com o Brasil, para solucionar os seus problemas de fronteira; a Colômbia reconheceria, em tratado a ser elaborado posteriormente, a linha em apreço, e o Brasil cederia à Colômbia a livre navegação no Amazonas e em outros rios comuns; e, finalmente, a Colômbia e Peru ratificariam o Tratado Salomón-Lozano.

Como desdobramento da Ata de Washington, Brasil e Colômbia firmaram, em 1928, na gestão mangabeira, portanto, Tratado de Limites, considerando a linha Apapóris-Tabatinga como divisória entre os dois países.

Os peruanos de Loreto, inconformados com a transferência de autoridade da região para a Colômbia, atacaram e ocuparam Letícia, em 1932, momento culminante de uma preparação iniciada dois anos antes.

As relações entre os dois países (Peru e Colômbia) deterioraram-se. O primeiro choque ocorreu em 14 de fevereiro de 1933. O governo brasileiro ofereceu a sua mediação no final de 1932, quando a luta estava iminente. Foi infrutífera, e a questão ficou no âmbito da SDN, que designou, em 1933, um comitê consultivo de 3 membros. O Brasil tomou medidas de neutralidade. Permitiu a livre navegação nos seus rios a ambos contendores, mas impediu a passagem de aviões sobre seu território.

Após uma série de dificuldades, os dois países firmaram um acordo, em 25 de maio de 1933, sob a chancela da SDN que, em seguida, constituiu também, uma Comissão Administradora, integrada pelos EUA, Brasil e Espanha.

A atividade moderadora de Melo Franco, todavia, permitiu que as delegações chegassem a um acordo, pelo qual os dois países aceitaram o Tratado Salomón-Lozano, que só poderia ser modificado por um mútuo consentimento ou por decisão da Justiça Internacional. Como parte do Acordo, foi assinada uma Ata Adicional, reguladora, entre outras coisas, da navegação fluvial dos dois países. Em 19 de junho de 1934, a Comissão Administradora retirou-se da região.

Mediação brasileira na Guerra do Chaco

A questão do Chaco remonta ao século XIX e tem sua origem no fechamento do Rio Paraguai à Bolívia, decorrente do Tratado da Navegação, Comércio e Limites assinado entre Argentina e Paraguai, em 15 de junho de 1858. Na década de 1930, a questão se exacerbou, sobretudo em razão da perspectiva de exploração de petróleo na área.

O ministro das RE, Otávio Mangabeira, ao declinar da função, fundamentou-a na consideração de que o Brasil ‘poderia ser arguido injustamente que fosse, de ter qualquer interesse indireto, ou direto, próximo ou remoto’, pelo fato de ter firmado tratados de limites tanto com a Bolívia quanto com o Paraguai, então tramitando constitucionalmente. A diplomacia brasileira evitava ‘situações de relevo’, segundo o próprio chanceler, a fim de não ferir sua intenção de reforçar a posição de neutralidade. A Argentina absteve-se também de participar da comissão a qual participariam Bolívia, Cuba, México e Uruguai.

Pelo Tratado firmado com a Bolívia, em 1910, decorrente do Tratado de Petrópolis, o Brasil dera livre trânsito à Bolívia pelo seu território. Assim, não poderia recusar a passagem de armamentos boliviano comprados no exterior, pedida pelo país andino em 1928. Todavia, para melhor cumprir a sua neutralidade, deu explicações ao Paraguai, além de lhe estender o que fora autorizado à Bolívia.

Os norte-americanos abandonaram o problema em 1933, quando a questão foi transferida para a SDN. Getúlio Vargas, em 1933, decretou a observância da completa neutralidade durante a guerra entre os dois países vizinhos. Depois de várias tentativas de mediação (18, sendo 2 da SDN), O Brasil, na hora certa, e seguro do seu êxito, exerceu o papel de mediador no conflito, juntamente com outros países americanos, especialmente a Argentina. Foi assinado, em BsAs, pelos chanceleres da Bolívia e do Paraguai, o ‘Protocolo sobre a Convocação da Conferência da Paz, relativa ao conflito do Chaco’ pelo qual cessava o conflito armado. Os beligerantes e mediadores assinaram, ainda na mesma data, o ‘Protocolo Adicional da Comissão Militar Neutra para Frente de Operações do Chaco’. Finalmente, em julho de 1938, firmou-se em BsAs entre as nações litigantes o ‘Tratado Definitivo de Paz, Amizade e Limites’.

O Estado Novo: reflexos diplomáticos

O advento do Estado Novo (novembro de 1937) foi bem acolhido em Berlim e em Roma, em razão de sua identidade ideológica. Em Washington, houve apreensão, num primeiro momento, mas contrariamente ao que poderia indicar, o Brasil, no plano externo, não assumiu atitude que eventualmente pudesse levar a um alinhamento às potências do Eixo. Tanto é assim, que se recusou a fazer parte do Pacto Anti-Komintern.

Osvaldo Aranha, embora, de certa forma, alijado em Washington, foi convidado a participar da pasta das Relações Exteriores, onde ficou de 1938 até 1944. Aranha entrou prestigiado no governo, em razão do que pôde conduzir os negócios exteriores com mais liberdade que poderia supor. Ele não nutria simpatias pelo Eixo e era a favor do incremento das relações com os EUA.

Alemanha

É preciso distinguir as atividades da Ação Integralista Brasileira (AIB) de Plínio Salgado e a associação desta com os teuto-brasileiros, no sul do país, daquelas de propaganda exercida pela seção brasileira do Partido Nazista. Faz-se igualmente necessário marcar dois momentos: o da extinção dos partidos políticos (1937) e o da proibição de atividades políticas aos estrangeiros (1938). Pode-se perceber a admiração dos integralistas pelo nazismo. A representação alemã no Brasil manifestou, em 1935-1936, às autoridades de Berlim, o erro dos teuto-brasileiros em apoiar o integralismo, que ao apoiarem esse partido, eram a favor de uma ideologia nacionalista, o que traria prejuízos à cultura alemã no sul do Brasil. Além disso, o integralismo advogava a fusão das raças, contraindo, pois, as teorias racistas do Partido Nazista.

Crise diplomática não afetou as relações comerciais, principalmente no que diz respeito às exportações de algodão.

Itália

O governo italiano mantinha diplomacia paralela, uma com o governo e outra com a AIB.

EUA

Quis evitar a maior interação do Brasil com a Alemanha nazista. Nesse sentido, o rompimento de Vargas com a AIB e a colocação desta na ilegalidade, em dezembro de 1937, afora outras considerações, contribuíram para tranquilizar o governo e a opinião norte-americanos. A partir de maio de 1938, as relações do Brasil com os EUA melhoraram ainda mais, não só em razão da presença de Osvaldo Aranha à frente do Ministério, mas também por causa da crise nas relações com a Alemanha.

O Brasil e a Segunda Guerra Mundial

Neutralidade e pragmatismo

O acompanhamento da difícil conjuntura era feito também com apreensão pelas autoridades governamentais, que não vislumbravam a possibilidade de o eventual conflito ficar restrito ao espaço europeu. Em 29 de junho de 1939, o ministro das Relações Exteriores do Estado Novo, Osvaldo Aranha, apresentou a Vargas sua proposta de regras de neutralidade. Anteviu dificuldades de o Brasil manter-se neutro. Sugeriu providências: ‘arregimentação da opinião pública, economia de combustíveis e trigo, regularização de vencimentos de obrigações internacionais, constituição de stocks dos produtos indispensáveis e racionalização de seu consumo e proibição de exportação de ferro.

A neutralidade foi violada mais de uma vez em razão da falta de capacidade militar do Brasil. O Brasil passou a apoiar a França e a Inglaterra, mas o Reich não reagiu, porque era melhor manter o Brasil neutro, assim como o resto da América Latina. No referente às relações comerciais, as importações e exportações alemãs no Brasil sofreram acentuado declínio e, concomitantemente, houve sensível aumento no intercâmbio comercial com a Grã-Bretanha e os EUA.

O período entre 1935 e 1941 na história da política externa brasileira foi sintetizado por Gerson Moura como de ‘equidistância pragmática’, pelo fato de o Brasil ter tirado proveito tanto dos EUA como da Alemanha. A retração da presença comercial da Alemanha na América do Sul, por causa do conflito, e razões de ordem interna, inclusive a pressão popular, levou o Brasil a abandonar a equidistância, substituindo-a pelo alinhamento aos EUA. Mantinha com esse país livre-comércio e relacionamento assimétrico.

Quer-se-ia ainda reorganizar as Forças Armadas, inclusive para garantir o seu apoio ao Estado Novo. O comércio compensado fazia crescer o intercâmbio comercial Brasil-Alemanha em níveis que preocupavam as autoridades norte-americanas, não só por razões econômicas, mas pela possível influência que o Reich teria sobre o Brasil. Para acalmar os EUA, Osvaldo Aranha visitou os EUA para reafirmar a neutralidade brasileira e apoio aos EUA.

O objetivo era, por meio da assistência econômica, atrelar o Brasil ao sistema de poder dos EUA. Tal objetivo não se limitava ao Brasil, pois fazia parte da política da Boa Vizinhança de Roosevelt. As cooperações militares foram aquém do esperado. Do lado brasileiro, a missão Aranha assinala o início do fim da ‘equidistância pragmática’.

Se no referente ao aspecto econômico e comercial as negociações caminharam com facilidade, no relativo ao militar as relações foram difíceis de ser encaminhadas. Pontos de discórdias residiam na não aceitação por parte brasileira da presença de norte-americanos no Nordeste do Brasil e na relutância dos EUA fornecerem armas para o Brasil. A concessão dada pelo governo à Panair do Brasil, empresa privada, em 1941, para construir e melhorar aeroportos no Litoral Norte e Nordeste do país, significou importante colaboração aos EUA em termos estratégicos, conforme informou depois em 1945, o general Leitão de Carvalho, ex-chefe de delegação brasileira à Comissão Mista de Washington-Rio de Janeiro. Embora o Brasil mantivesse neutro no conflito, apontava solidariedade aos EUA.

Relações comerciais

Com a Alemanha, o Brasil praticou o comércio compensado, sistema em que importações e exportações eram feitas à base de troca de mercadorias, cujos valores eram contabilizados nas ‘caixas de compensação de cada país’. Fez, em 1936, ajuste de compensação, visando ao incremento das vendas de algodão, café, cítricos, couro, tabaco e carnes. O Brasil passou a ocupar na América Latina, a posição de primeiro comprador de mercadorias alemãs. Tais acordos era benéficos para o reaparelhamento das Forças Armadas, pois aproximavam as duas nações.

Com os EUA praticou o livre comércio. Assim, firmou com esses o tratado de 2 de fevereiro de 1935, sob o princípio da cláusula de nação mais favorecida, num momento de dificuldades para a exportação do café.

Os EUA não só aceitaram o comércio compensado com a Alemanha, como concordaram em dispensar tratamento diferenciado ao pagamento da dívida brasileira.

O pragmatismo brasileiro no referente ao comércio exterior estendeu-se portanto até a eclosão do conflito. Este criou dificuldades às rotas marítimas alemãs e, ao mesmo tempo, aumentou o fluxo de mercadorias em outras, modificando as direções e a estrutura do comércio exterior, conforme já afirmado. A guerra aumentou as reservas brasileiras não só em razão do crescimento das exportações, como também pelas dificuldades que ele criou às importações.

O projeto siderúrgico

Getúlio Vargas sentiu o momento e procurou, como contrapartida da cooperação, obter vantagens concretas para o desenvolvimento econômico nacional, como recursos e tecnologia norte-americanos para a construção de uma usina siderúrgica situada em Volta Redonda. A par da siderúrgica, havia o desejo de reequipas as Forças Armadas.

As negociações foram difíceis em 1930-1940. Getúlio Vargas fez discurso em cima do encouraçado, onde demonstrou simpatia aos governos totalitários. Esse discurso era, segundo Vargas, para o plano interno, uma vez que no plano externo ele garantia que o Brasil não se afastaria da solidariedade pan-americana. A conjuntura internacional estava propícia, ou Washington coopera, ou abre-se caminho à cooperação alemã.

Osvaldo Aranha enviou aos EUA, em 25 de setembro, uma delegação que concluiu acordo entre os dois países, pelo qual os norte-americanos concediam ajuda financeira (por intermédio da Eximbank) e tecnológica para a criação de uma usina siderúrgica no Brasil. Os governos dos EUA e do Brasil chegaram a um acordo sobre o fornecimento de café para o mercado norte-americano, a respeito da participação brasileira no mercado canadense de algodão e da venda de minerais estratégicos aos EUA.

A participação no conflito

A presença de tropas do Eixo no noroeste da África fez aumentar a importância do Nordeste brasileiro no sistema defensivo norte-americano.

Em 28 de janeiro de 1942, o Brasil rompe relações diplomáticas e comerciais com o Eixo, não sem antes obter dos EUA promessas consistentes de que as Forças Armadas seria reequipadas. Argentina e Chile não rompem com o Eixo. Brasil apoia EUA em momento difícil para eles.

O fornecimento dos EUA, a elevação do crédito do Brasil e outras formas de cooperação tiveram como contrapartida, sobretudo, a venda de material estratégico, principalmente borracha e minerais. O projeto de desenvolvimento nacional passava pela siderurgia, segundo Vargas, assim como a segurança nacional passava pela industrialização, segundo os militares.

Como decorrência da intensa colaboração, os EUA venderam ao Brasil armas e munições a preços inferiores ao custo, forneceram-lhe capital para assumir o controle de empresas de aviação alemã e italiana e, ainda, para o desenvolvimento da indústria extrativa mineral e vegetal de importância militar.

Os EUA foram autorizados, em 1942, a proceder à modificações necessárias à utilização militar nas bases de Belém, Natal e Recife. Os dois países instituíram a Comissão Técnica Militar Mista e outras formas de cooperação nos aspectos comercial e bancário, bem como cooperação para combater espionagem.

Brasil declara estado de beligerância contra o Eixo, pois navios mercantes e de passageiros brasileiros foram atacados. Ao lado dos Aliados, o Brasil forneceria matéria-prima para material bélico aos EUA e ceder bases militares.

A participação direta do Brasil no conflito decorreu mais de sua vontade do que por solicitação dos EUA. A Grã-Bretanha era contrária mesmo à participação brasileira. Para os americanos, o Brasil já dava importante contribuição estratégica e o envio de suas tropas não estava nos planos. De acordo com os EUA, o Brasil teve papel secundário e dependente dos EUA nessa guerra.

Com a participação direta no conflito, o governo brasileiro procurou reequipar o Exército (o material ficaria no Brasil), aumentar o efetivo treinado, melhorar a indústria bélica e o sistema de comunicações, a fim de transformar o Brasil em uma ‘potência fortemente aparelhada para a guerra’.

Em termos materiais, a participação no conflito deixou saldo positivo ao Brasil. O Exército e a Força Aérea foram modernizados e equipados numa escala superior ao período imediatamente anterior, com quadros de pessoal treinado em centros mais avançados que os nacionais. Afora isso, é preciso considerar o aumento do prestígio internacional do país, figurando ao lado dos vitoriosos, e o aumento do componente de orgulho incorporado ao sentimento nacional.

Alinhamento e desenvolvimento associado (1946-1961)

Além da bipolaridade EUA-URSS e sua decorrente confrontação político-ideológica, havia ainda os problemas relativos à descolonização e a oposição entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos. No imediato pós guerra-fria, o Brasil e a América Latina ficaram sob influência direta dos EUA, quer do ponto de vista político, quer sob o ponto de vista econômico e cultural. O plano de influência norte-americano tinha objetivos mais amplos, que não se circunscreviam à conjuntura da guerra, tratava-se, pois, da conquista de mercados e do fortalecimento das relações econômicas visando ao crescimento da economia e à consolidação de sistema de poder dos EUA.

O interesse norte-americano pela América Latina só iria ser despertado na conjuntura política que ensejou a Operação Pan-Americana (OPA) do presidente Juscelino Kubitschek e, nomeadamente, pela revolução cubana, conforme mais adiante será visto. Brasil e EUA tinham concepções diferentes sobre a cooperação para o desenvolvimento: enquanto o Brasil solicitava cooperação política, os EUA entendiam que programas de desenvolvimento eram assuntos do Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD.

Em 1948, Brasil e EUA construíram uma comissão técnica destinada a estudar a situação econômica do país, bem como fazer sugestões objetivando o seu desenvolvimento.

Se os dois países divergiam na maneira de encaminhar a cooperação econômica, nos aspectos político e militar houve completo alinhamento na gestão do presidente Eurico Gaspar Dutra. Dutra foi o primeiro presidente a fazer visita oficial àquele país, em que retribuiu visita do presidente Truman ao Brasil.

Um dos marcos do alinhamento do Brasil e da América Latina ao bloco liderado pelos EUA, no contexto da Guerra Fria, foi a assinatura do Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR), no RJ, em 1947. O TIAR integrava o sistema interamericano ao sistema mundial e previa mecanismos de manutenção da paz e segurança do hemisfério.

Além da elaboração do TIAR, na gestão Dutra, de seu chanceler Raul Fernandes, tomou-se outra medida de alcance no contexto da Guerra Fria e que mais ainda afastava o país do bloco do Leste: a ruptura das relações diplomáticas com a URSS.

Presidente / Chanceler

Ano

Situação diplomática Rússia e URSS

Wenceslau Brás / Lauro Mueller

1917

Reconhecimento do governo provisório da Rússia. Queda de Kerenski e a tomada dos sovietes as relações entre os dois países se interromperam.

Wenceslau Brás

1918

Embaixador do Brasil retira-se de Moscou e a Embaixada Cumulativa torna-se a Embaixada em Oslo

1920

Legação Russa no RJ fecha

Getúlio Vargas /

1945

Restabelecimento das relações diplomáticas com a URSS

1947

Cassação do registro do Partido Comunista Brasileiro, a imprensa estatal soviética desferiu ataque ao governo brasileiro. Governo brasileiro rompe com a URSS. Embaixada norte-americana fica responsável por questões brasileiras em Moscou.

Ainda no que diz respeito ao alinhamento do Brasil ao bloco ocidental, cumpre mencionar o seu voto na ONU em relação à China Popular. Em decorrência do movimento militar comunista contra o Governo Nacionalista chefiado pelo marechal Chang Kai-Chek, o governo brasileiro fechou a embaixada na China e o consulado em Xangai. Brasil, com Osvaldo Aranha em NY, acompanhou voto dos EUA contra a entrada da China Popular na ONU.

O segundo governo Vargas e a pressão nacionalista

Na eleição que guindou Vargas novamente ao poder, realizada em outubro de 1950, e no decorrer de sua gestão (1951-1954), exacerbou-se o processo de polarização de tendências na opinião nacional e nas Forças Armadas. O embate deu-se entre os nacionalistas e os ‘entreguistas’, pelo fato de terem uma concepção mais liberal a respeito da participação do capital estrangeiro.

IV Reunião de Consulta dos Chanceleres Americanos (março/abril de 1951) = IV Reunião da OEA

Realizada a pedido do governo dos EUA, preocupado com a agressividade do comunismo internacional, que poderia provocar reflexos no hemisfério. O Brasil atuou multilateralmente, durante a consulta, e bilateralmente, ao pedir a criação de um organismo – integrado por membros dos dois governos – de cooperação, ágil e sem entraves burocráticos. A reivindicação culminou com a criação da Comissão Mista Brasil-EUA para o Desenvolvimento Econômico.

O tom reivindicatório das nações menos desenvolvidas no continente, em face dos EUA, fez com que se desse na conjuntura da II GM. Esse novo enfoque foi do governo brasileiro, uma vez que a sua delegação liderou, no seio da conferência, o conjunto daquelas nações. Tal postura reivindicatória representou um marco, pois foi mantida nas gestões subsequentes à de Vargas, e adquiriu mais contundência no lançamento da Operação Pan-Americana (OPA), de JK, e na Política Externa Independente de Quadros e Goulart.

Enquanto os EUA, em face dos conflitos da Guerra Fria, estavam mais preocupados com a defesa do hemisfério (tendo solicitado ajuda do Brasil na Guerra da Coreia), o Brasil via a necessidade de desenvolvimento da América Latina como meio de se evitar a agressão interna, vale dizer, a revolução.

Comissão Mista Brasil-EUA

Instalada no RJ, em 1951, integrou técnicos e economistas dos 2 países e ficou encarregada de formular projetos para serem submetidos à apreciação de instituições financeiras, como o BIRD e o EXIMBANK.

Quando em funcionamento, Vargas tomou duas iniciativas de caráter nacionalista: a criação da Petrobras, em 1951, e a regulamentação da remessa de lucros pelas empresas estrangeiras estabelecidas no país, em 1952

Uma das críticas era a de que boa parte dos empréstimos do BIRD e do Eximbank foram para subsidiárias americanas e que, além disso, exigia-se, como contrapartida, a aquisição de produtos provenientes dos EUA. Com a eleição de Eisenhower, a Comissão Mista, que já apresentava falhas de funcionamento, desapareceu em razão da mudança de critérios da nova administração, sendo extinta, unilateralmente, em 1953, sepultado o relacionamento especial.

Resultados da Comissão

  • Ponto de vista técnico: estudos foram incorporados pelo Plano de Metas de JK
  • Não apresentou os mesmos resultados se visto do ponto de vista político
  • Plano Nacional de Reaparelhamento Econômico ou Plano Lafer, embora não aplicado integralmente.

O acordo militar e os minerais atômicos

A assistência militar colocava o Brasil numa situação de dependência dos Estados Unidos, no referente à aquisição de equipamentos, bem como no treinamento para o seu uso. Em razão de tais características, o ajuste chamou atenção à época, sendo entendido como ‘entreguista’ pelos nacionalistas.

A contribuição do Brasil na Guerra da Coreia, ficou, afinal, no fornecimento de minerais estratégicos, mesmo porque o Brasil não estava preparado econômica e militarmente para um conflito. E cuidar da sua segurança interna pela via do desenvolvimento era, também, outra forma de o Brasil colaborar com o mundo livre.

Em 1952, o governo fez acordo com os EUA para a venda de minerais atômicos mediante promessa de financiamento para a economia. O acordo militar, então em processo de negociação entre os dois países, também contribuiu para a aceitação, pelo Brasil, do ajuste, segundo o qual ele forneceria, no prazo de 3 anos, 7500 toneladas de monazita e igual quantidade de sais de cério e terras raras.

Em 1954, o Brasil fez outro acordo com os EUA, em que exportaria tório em troca de trigo.

Fim do governo Vargas e a pressão norte-americana

A crise política interna passou a ter nas relações exteriores, fundamentalmente aquelas referentes aos EUA, um importante componente, na medida em que essas integravam a visão de mundo de cada segmento, preocupado, de uma forma ou de outra, com o desenvolvimento nacional.

O hiato Café Filho

Com a ascensão de Café Filho no governo, ascenderam também pessoas que integravam uma tendência mais simpática ao capital estrangeiro, tornando-se assim mais fácil o relacionamento com os EUA.

Cooperação em Energia Atômica (1954-1956)

Assinatura de dois acordos, com finalidade pacífica “Átomos para a Paz”

  • 1955: Acordo de cooperação sobre usos civis de energia atômica
  • 1955: Programa Conjunto de Cooperação para o Reconhecimento dos Recursos de Urânio no Brasil

Duas vertentes de opinião sobre a questão nuclear:

  • Nacionalistas: denunciaram a pressão diplomática sobre o Brasil na assinatura de tais ajustes. Criticavam a preferência dada aos EUA, pois apresentavam vantagens somente aos EUA e não ao Brasil.
  • Entreguistas: a favor dos pactos com os EUA na área de energia atômica.

O hiato representado pelo governo Café Filho significou, em termos de política exterior, principalmente no que tange à relação com os EUA, um retorno ao período Dutra. Ainda referente à política atômica, o CNPq foi esvaziado de suas funções de negociador no exterior, passando essas ao Itamaraty, comandado por Raul Fernandes, ex-chanceler do presidente Dutra.

Juscelino Kubitschek: rumo à diplomacia brasileira contemporânea

O nacional-desenvolvimento, nítido a partir da gestão de JK, passou a informar e a ser, portanto, a chave para a compensação das relações internacionais do Brasil. O projeto desenvolvimentista de JK previa ampla colaboração do capital estrangeiro. Desse modo, a frente externa ocupou lugar fundamental na luta contra o subdesenvolvimento, o que deu novo alcance e significado à política exterior, sem abandonar os princípios jurídicos e os ideais internacionais.

O fomento das exportações ligava-se ao aumento da capacidade de importação do país. A exportação foi estimulada, segundo JK, que a balança comercial, deficitária em 1959, teve sua situação invertida. Para JK, a entrada de capitais significava confiança do investidor no desenvolvimento econômico e na estabilidade política do país.

Operação Pan-Americana

Tese: cooperação internacional de âmbito hemisférico, na qual o desenvolvimento e o fim da miséria seriam as maneiras mais eficazes de se evitar a penetração de ideologias exóticas e antidemocráticas, que se apresentavam como soluções para países atrasados.

1958: Os fundamentos da OPA estão em três documentos básicos

  • Discurso presidencial de 1958
  • Aide-mémoire enviado aos governos americanos
  • Estudos Econômicos da Operação Pan-americana

Objetivo: luta contra o subdesenvolvimento em sentido global, e não especificamente econômico. ‘A operação pan-americana não é assim um simples programa, mas toda uma política’.

1960: criação do BID; constituição da OPA incentivou a sua criação.

1960: Criação da ALALC, Tratado de Montevidéu, cujos objetivos eram a estabilidade e a ampliação do intercâmbio comercial, desenvolvimento de novas atividades, aumento da produção e substituição das importações dos países não membros.

Críticas da OPA e do BID por Osvaldo Aranha: falta de conversão das propostas da OPA em resultados práticos. BID: espécie de cooperativa de necessidade. Aranha propunha um crescimento ordenado que não excluísse a agricultura e a reforma agrária.

Relações bilaterais com os Estados Unidos

Comércio, empréstimos, ruptura com o FMI e acordo de cooperação para usos civis de energia atômica.

Defesa da agroexportação

Pleiteava o Brasil a ‘liberalização de intercâmbio e redução dos direitos aduaneiros entre a América Latina e os seis Estados da CEE’. Reclamava, também, o memorando a estabilização do preço das matérias-primas e contratos a longo prazo, do comércio de bens entre aqueles e a América latina; e propunha uma coordenação dos investimentos e da cooperação técnica.

A existência de estoques excedentes de café, a carência de petróleo e o início da coexistência pacífica entre as duas superpotências mundiais levaram a uma aproximação comercial do Brasil com a URSS implementada pelo chanceler Horácio Lafer. Em 1959, o Brasil restabelece relações comerciais e diplomáticas com a URSS, interrompidas em 1947.

África e Ásia

África: o Brasil não deu a atenção devida e na ONU seguiu voto das nações colonialistas. O Brasil priorizava o contexto regional.

O Brasil reconhece a importância desses países e abre representações diplomáticas junto aos seus governos, e no apoio, nos organismos internacionais, das teses relativas ao desenvolvimento econômico. Em 1960, foram estabelecidas relações diplomáticas com a República da Coreia e Ceilão (Sri Lanka) – Embaixadas Cumulativas em Tóquio e Nova Delhi.

Os acordos de Roboré

Cronologia das relações entre Brasil e Bolívia

– 1867: Tratado de paz de Ayacucho

– 1903: Tratado de Petrópolis

– 1938: Assinatura de dois tratados sobre vinculação ferroviária e sobre a exploração do petróleo

– 1952: Delimitação de área de exploração pela Comissão Mista Brasileiro-boliviana de Petróleo

– 1952: Assinatura de Carta Reversal, em que o Brasil enviaria 4 milhões de dólares para a Comissão

– 1955: Bolíva repôs a questão ao presidente Café Filho, Brasil recebe “Memorandum Paz Estenssoro”

A Bolívia pedia ao Brasil uma rápida definição sobre a exploração do petróleo pela Comissão Mista Brasil-Bolívia. Numa atmosfera de crítica, tanto em La Paz quanto no Rio, o embaixador do Brasil acreditado na capital boliviana, Teixeira Soares, propôs a negociação global das relações entre os dois países, aceita por Siles Suazo, o novo presidente da Bolívia.

Foram assinadas 31 cartas reversais, que não favoreciam o Brasil, segundo os nacionalistas.

Conclusões

  • A Política Externa Brasileira ganhou notoriedade nos planos externo e interno, no momento em que propôs a OPA
  • Assentaram-se as bases para a PEI
  • Despertara interesse nacional em razão, sobretudo, do seu desenvolvimento econômico e da inauguração de Brasília
  • Esforços em divulgar o país externamente, por meio de serviços ligados à difusão cultural, acordos culturais e turismo
  • Batalhão de Suez, Força Expedicionária das Nações Unidas, I Assembleia Especial da ONU, para atuação na Faixa de Gaza
  • O Brasil apoiou, na ONU, o princípio de autodeterminação dos povos

A Política Externa Independente do apogeu do populismo (1961-1964)

A política exterior inaugurada por Jânio Quadros possuía um caráter pragmatista, pois buscava os interesses do país sem preconceitos ideológicos; e, para melhor consecução desses objetivos, adotava postura independente em face de outras nações que tinham relacionamento preferencial com o Brasil. A PEI, calcada no nacionalismo, não só ampliou a política de JK em termos de geografia, como também enfatizou as relações Norte-Sul. O nacionalismo, aliás, foi elemento importante na campanha presidencial de 1960 e, nesta, as posições de Jânio em matéria de política exterior aglutinavam as principais tendências políticas nacionais.

O governo que inaugurou a nova política externa teve a intenção de promover a abertura para a África e concomitante afastamento, na ONU, das posições de Portugal salazarista, que praticava o colonialismo. A busca de maior liberdade de movimentos no concerto internacional foi acompanhada de um componente de frieza nas relações com os EUA. Isso foi ressaltado como um aspecto negativo da PEI, pois o país não podia prescindir da colaboração norte-americana, pois o relacionamento com a URSS era, de certa forma, precário.

Alinham-se com os fundamentos da PEI = Política Nacional de desenvolvimento

  • Mundialização das relações internacionais do Brasil, isto é, não circunscrevê-las às Américas e à Europa Ocidental
  • Atuação isenta de compromissos ideológicos, não obstante a afirmação de que o Brasil faz parte do Ocidente
  • Ênfase na bissegmentação do mundo entre Norte e Sul e não Leste-Oeste
  • Busca da ampliação das relações internacionais do Brasil com objetivos comerciais, o que explica a procura da Europa Oriental e do Oriente
  • Desejo de participação nas discussões internacionais
  • Luta pelo desenvolvimento, pela paz e pelo desarmamento
  • Adoção de posição claramente contrária à realização de experiências nucleares
  • Adoção dos princípios da autodeterminação dos povos e da não-intervenção
  • Aproximação com a Argentina em nível mais elevado do que então já se encontrava

Jânio Quadros (31 de janeiro / 25 de agosto de 1961)

As concepções de Jânio em matéria de política externa não se esgotam, todavia, no seu aspecto econômico, pragmático, ligado ao desenvolvimento. Os princípios de autodeterminação e da não intervenção seriam o norte das relações do Brasil no contexto hemisférico e mundial. Assim, na questão de Cuba, defendia o direito à sua soberania.

Para Jânio, o apoio que o Brasil dera até então ao colonialismo na ONU fora ‘uma equivocada posição’, que suscitava ‘um descrédito justificável da política brasileira’. O Brasil deveria ser o elo entre a África e o Ocidente.

Europa Oriental

As exportações para os países do bloco soviético aumentam, bem como as importações provenientes de lá. Em 1961, o Brasil restabelece relações diplomáticas com a Hungria, a Romênia, Bulgária e Albânia, interrompidas na Segunda Guerra.

A missão de João Dantas foi bastante frutífera e deixou um saldo de 7 acordos, com diferentes países, que visavam a troca de matérias-primas por produtos industriais (café, algodão à produtos químicos e máquinas agrícolas).

URSS e China

URSS: Criação de delegações comerciais permanentes em Moscou e no Rio, aumentando para 8 milhões de dólares o limite de crédito técnico e possibilidade de mútua concessão de crédito.

China: envio de missão comercial, chefiada por Jango.

Nações afro-asiáticas

O ministro das relações exteriores, Afonso Arinos, concebia que ao Brasil – pelas suas características étnicas e culturais – estava reservada o papel de destaque no mundo afro-asiático, integrado por nações subdesenvolvidas, muitas delas recém-saídas do estatuto colonial.

Brasil, na ONU, prometia adotar linha própria de apoio ao anticolonialismo e afastamento da delegação portuguesa, nesse aspecto.

A política de Jânio, entretanto, sofreu críticas, principalmente, no concernente à abstenção do voto brasileira na ONU em relação à questões angolanas e argelinas.

O contexto hemisférico

País Acordo / Contexto
EUA 1961: III Acordo sobre Produtos Agrícolas – empréstimo pelos EUA para aplicação em programas de desenvolvimento, sendo 20% para o Nordeste
Cuba Brasil não apoia os EUA quando este país interveio em Cuba.
Argentina Acordo cultural, duas declarações (econômica e política) e o Convênio de Amizade e Consulta pelo qual se instituiria um sistema de troca de informações e coordenação da atuação internacional.1961: começou a se reunir o Grupo Misto de Cooperação Industrial Brasil-Argentina, criado em 1958
República Dominicana 1961: Interrupção das relações diplomáticas, mas não consulares, em decorrência de decisão da VI Reunião de Consulta dos Ministros das Relações Exteriores das Repúblicas Americanas.

Aliança para o Progresso

O governo norte-americano prometeu destinar 20 bilhões de dólares à Aliança para serem empregados em programas de desenvolvimento da América Latina no decorrer dos então próximos dez anos. O governo cubano não subscreveu a carta e Che Guevara recebe a ordem do cruzeiro do sul em Brasília.

O Plano de Cooperação econômica norte-americano contido na Aliança corresponde a uma resposta à aceitação da Operação Pan-Americana formulada por JK.

Aliança para o Progresso e Plano Marshall: menor quantidade do fluxo de recursos, mas também porque promoveria ‘utilização melhor das capacidades’ da economia norte-americana, então com desemprego e excesso de produtos alimentícios.

Reação interna e continuidade

A administração Jânio Quadros assumia duplo caráter, cujos elementos eram aparentemente conflitantes. No plano interno, a ortodoxia adotada para estabilizar a economia, bem como outras medidas administrativas, eram de natureza conservadora. No externo, por tudo que foi exposto até aqui, a administração mostrava-se avançada, o que agradava às esquerdas e aos nacionalistas. Com efeito, em razão do seu estilo próprio de governar, Jânio apresentou sua política externa de modo que lhe rendesse dividendos políticos internos.

Jânio defendeu:

  • A revolução cubana
  • Reatamento com a URSS
  • Visitou Cuba

Sua política externa desagradou a UDN e às lideranças conservadoras com grande poder de fogo, como Carlos Lacerda. Embora a crise política no governo Jânio tenha acarretado os rumos do país, o mesmo não aconteceu com a Política Externa.

San Tiago Dantas deu continuidade à PEI.

João Goulart-Parlamentarismo (7 de setembro de 1961/ 31 de março de 1964)

San Tiago Dantas

Não obstante fosse oposicionista, fora designado por Jânio Quadros para chefiar a embaixada junto à ONU. Implantado o parlamentarismo no Brasil, assumiu o MRE sucedendo a Afonso Arinos. Não só deu continuidade à PEI, como se tornou um dos mais importantes formuladores dela. A PEI, de início, fora um critério geral e tinha as seguintes diretrizes:

  • Contribuição à preservação da paz, por meio da prática da coexistência e do apoio ao desarmamento geral e progressivo
  • Reafirmação e fortalecimento dos princípios de não-intervenção e autodeterminação dos povos
  • Ampliação do mercado externo brasileiro mediante o desarmamento tarifário da América Latina e a intensificação das relações comerciais com todos os países, inclusive os socialistas
  • Apoio à emancipação dos territórios não-autônomos, seja qual for a forma jurídica utilizada para sua sujeição à metrópole

– Política de autoformulação dos planos de desenvolvimento econômico e de prestação e aceitação de ajuda internacional.

A ampliação do mercado externo para os produtos brasileiros constitui uma das preocupações básicas da PEI, vista como necessária para aumentar a capacidade de importação do país e fazer face ao imperativo de se lhe aumentar o PNB.

Segundo San Tiago Dantas, o pan-americanismo era um instrumento de luta pela emancipação econômica e social das nações deste hemisfério, pois estava ultrapassada sua fase jurídico-política.

  • Argentina: propunha uma política de cooperação e afeto
  • Cuba: defendia o princípio da não-intervenção

Cabe ainda ressaltar a adoção de uma posição de independência em relação a blocos. Com efeito, na ONU, o Brasil prometia votar caso a caso, segundo os objetivos permanentes da política internacional do Brasil e na defesa de seus interesses. Tal atitude desinibia o governo brasileiro na procura do que se designava por normalização das relações comerciais e diplomáticas com todos os países.

Brasil-Argentina

No contexto hemisfério, a política de San Tiago reafirmou o relacionamento internacional sem discriminações, contrário a blocos, na base de absoluta igualdade. As relações com a Argentina tiveram início com Jânio Quadros, que fora substanciado nos acordos de Uruguaiana, instrumentos de cooperação que, entre outras coisas, estabeleceram o sistema de consultas recíprocas.

Em visita a Buenos Aires, San Tiago Dantas assinou junto com o ministro das RE argentino Miguel Angel Cárcano, uma declaração conjunta (15 de novembro de 1961), reafirmando os princípios da Declaração de Uruguaiana. Constava 11 pontos nos quais os dois governos manifestaram concordância a respeito de questões relativas à ordem internacional, à salvaguarda da democracia e à promoção do desenvolvimento, entre outros, incluindo tratados de extradição e assistência gratuita.

Em discurso pronunciado na Academia Nacional de Buenos Aires, San Tiago Dantas, depois de falar na superação dos antagonismos, afirmou que os dados econômicos apontavam no sentido da integração. Não só pelo que tinha de complementar entre as duas economias, mas também pelo que representaria a integração dos dois mercados. Brasil e Argentina seriam o núcleo de um grande mercado latino-americano. A cooperação deveria ser estendida para a área cultural e científica.

O presidente argentino foi deposto e com isso houve interrupção do espírito de Uruguaiana e da aproximação iniciada em 1958.

Aliança para o progresso e Estados Unidos

Ao estudar-se a Aliança para o Progresso, não se pode perder de vista que no Brasil o momento é o do nacional-desenvolvimentismo e do populismo. Não abriria mão, pois, o país da sua autonomia de planejá-lo e receber apoio técnico e econômico externo que se conformasse com o planejamento nacional. A Aliança não produzia os efeitos esperados. Em 1962, o ex-presidente JK, junto com os ex-presidentes das outras nações latino-americanas, foram convidados a encontrar os problemas pelos quais passavam o programa. Foi concluído: Perda de substância do comércio exterior da América Latina, causa primeira de todos os males que afligem o continente.

Em visita aos EUA, João Goulart afirmou que a inflação observada nos países da América Latina decorria ainda da guerra, mas tais países não tiveram a seu favor nenhum plano de cooperação internacional como tivera a Europa no período de 1948-1952. Reclamou ainda da deterioração dos termos de troca entre produtos primários e manufaturados. Acolheu com simpatia a Aliança, mas ressalvou ter receio à sua execução.

A solicitação de empréstimo para SUDENE, pedido feito por Celso Furtado, não veio. Diminuíram os investimentos estrangeiros no país e caiu pela metade, em 1962-1963, a ajuda financeira norte-americana, exceto para Carlos Lacerda, governador do estado da Guanabara.

O quadro interno brasileiro era difícil, agravado pelo aumento da inflação, dos déficits públicos e do balanço de pagamentos. San Tiago Dantas, o novo ministro da Fazenda de João Goulart logo após a abolição do parlamentarismo, obteve, em março de 1963, em Washington, um crédito de 398,5 milhões de dólares, mas condicionada sua maior parte à adoção de medidas de controle da economia e saneamento financeiro. Apenas 84 milhões tiveram liberação imediata.

A questão cubana

Com relação a Cuba, o governo brasileiro manterá atitude de defesa intransigente do princípio de não-intervenção, e por considerar indevida a ingerência de qualquer outro estado, seja por que pretexto for, nos negócios internos.

No Congresso, repercutia a atenção que a opinião nacional dava ao posicionamento brasileiro em face da nova situação de Cuba e à posição desse país na comunidade americana de nações. O exame da expulsão do governo cubano do sistema interamericano foi objeto da VII Reunião de Consulta dos Ministros das Relações Exteriores, ocorrida em Punta del Este, e convocada por Resolução do Conselho da OEA. O governo brasileiro não abandonou nessa reunião os princípios acima aludidos. Sua posição, contudo, foi conciliatória. Buscou uma solução pacífica que se coadunava, inclusive, com sua concepção de que a questão cubana situava-se no contexto da Guerra Fria e, em razão disso, dever-se-ia trabalhar pelo abrandamento das tensões.

San Tiago Dantas propunha a ‘elaboração do estatuto das relações entre Cuba e o hemisfério e sobre o qual, ouvidas as partes, se pronunciaria o Conselho da OEA’. Tal solução preservaria o princípio da não-intervenção e, ao mesmo tempo, poderia ‘como recurso final’ criar ‘condições de neutralização do regime instaurado em bases jurídicas válidas, semelhantes às que se têm estabelecido ou proposto em outras áreas do mundo’. Em síntese, a posição brasileira visaria respeitar o princípio de não-intervenção e ao mesmo tempo, para a defesa da democracia no continente, neutralizar o regime cubano por meio de um estatuto que regulasse as suas relações com o restante da América.

Pressões internas, inclusive de ex-ministros, para o rompimento de relações diplomáticas com Cuba.

Apesar de San Tiago Dantas ter se sentido vitorioso pelo que se deixou de cotar na VIII Reunião de Consulta e por esta ter reconhecido que reivindicações sindicais não deveriam ser confundidas com movimento comunista, o fato é que a proposta brasileira não teve acolhida, e Cuba foi excluída da OEA. O voto do Brasil foi de abstenção, juntamente com os da Argentina, México, Chile, Equador e Bolívia.

  • San Tiago definiu perante a VIII Reunião a posição do Brasil, de cujos principais pontos se destacam:
  • Reiteração da necessidade do fortalecimento da democracia na sua competição com o comunismo internacional
  • Defesa da posição de que a questão não era de invocação do Tratado do Rio de Janeiro
  • Afirmação de que não se lutasse contra o subdesenvolvimento e por uma melhor distribuição social da riqueza
  • Preocupação com a paz mundial e o consequente desejo de contribuir para a diminuição da tensão internacional.
  • Reafirmou que o isolamento levaria Cuba ainda mais para o bloco sino-soviético pela falta de contato político, econômico e cultural com o Ocidente
  • Reforçamento de vínculos já existentes

A posição brasileira era conciliadora, até porque tratava da necessidade de se preservar o continente de outra forma de intervenção, a de infiltração ideológica ou subversiva.

Boa parte da imprensa nacional não se mostrava favorável ao rumo da revolução cubana, contrário aos princípios democráticos, mas apoiou a posição da chancelaria brasileira na defesa da não-intervenção e da autodeterminação dos povos, mesmo porque, se o Brasil divergiu quanto às sanções à Cuba, fechou com o restante das representações americanas na condenação do comunismo internacional.

San Tiago Dantas, em discurso, reiterou que a saída de Cuba da OEA não interferiria em sua organização interna, uma vez que seus laços ideológicos encontravam-se na URSS.

A questão de Angola

Afonso Arinos, chefe da delegação junto à ONU, defendeu que a posição brasileira era contra o anticolonialismo, mas também, possuía laços de amizade que o ligavam a Portugal.

A representação brasileira, assim, reiterava os termos da amizade portuguesa e ao mesmo tempo apoiava Angola na busca da sua autodeterminação.

A opinião de San Tiago Dantas a respeito da independência de Angola era moderada. Conciliar o princípio da autodeterminação dos povos, bem como manter laços históricos com Portugal era difícil, no quadro conjuntural.

O restabelecimento de relações diplomáticas com a URSS

O reatamento das relações com a URSS foi um dos assuntos mais polêmicos, junto com a defesa de Cuba, na PEI. A aproximação teve sequencia na primeira gestão de Afonso Arinos e culminou com San Tiago, quando em 1961, foram restabelecidas, interrompidas em 1947. Ambas as missões tiveram categoria de embaixada.

Isso decorria da universalização das relações internacionais do Brasil, necessária à ampliação do mercado para os seus produtos e, também, da intenção de contribuir para a coexistência e, com esta, para a causa da paz.

O comércio do Brasil com a URSS, no período de 1959 a 1961, teria sido inexpressivo e deficitário.

A PEI não negava a importância dos EUA para as relações comerciais e para a cooperação econômica brasileiras, conforme explanou San Tiago Dantas para a Câmara dos Deputados. Mas, os rótulos, a simbologia, o antiamericanismo – que agradava ao nacional-populismo-desenvolvimentista-, ficaram associados à PEI.

Conferência do Desarmamento em Genebra

Brasil e México foram escolhidos pela ONU para integrar a Comissão de Desarmamento, representando os respectivos segmentos continentais. Ambos países adotaram ‘posição de equidistância’ no conflito Leste-Oeste.

O Brasil ‘em lugar do binômio desarmamento e inspeção, propôs o trinômio desarmamento, inspeção e reconversão econômica’.

Afonso Arinos solicitou a guerra contra a guerra, que só pode ser ganha pela deposição de todas as armas, pelo desarmamento geral e completo. Insistiu no ponto de vista de que a confiança era indispensável tanto na redação quanto na execução de um tratado sobre desarmamento.

A última etapa

Após San Tiago Dantas, a pasta foi ocupada novamente por Afonso Arinos, no curto período de junho a setembro de 1962. San Tiago sofreu tal desgaste junto aos dois grandes partidos – PSD e UDN -, que a não aceitação do seu nome para a função de primeiro-ministro deveu-se à sua política externa.

Em 24 de setembro, Hermes Lima assume a pasta. Logo depois, o sistema internacional passou por grave momento de tensão em razão da crise dos mísseis e do bloqueio naval de Cuba determinado por Kennedy. O governo brasileiro votou favoravelmente ao bloqueio, mas manteve-se contrário à intervenção militar.

Apesar dos receios que despertou entre os segmentos conservadores, sua atuação foi moderada. Nos organismos internacionais, destacou-se na defesa dos países subdesenvolvidos, e nas negociações sobre desarmamento teve atuação conciliadora. Com referência à África, houve retorno. O anti-colonialismo restringiu-se à retórica, em favor de uma política cordial com Portugal, chegando-se mesmo a advogar a tese da independência ordenada das nações africanas, com a colaboração das nações colonizadoras.

João Goulart teve dois ministros na pasta do Exterior: o jurista Evandro Cavalcanti Lins e Silva e João Augusto de Araújo Castro. Araújo Castro atribuía papel relevante à ONU na promoção do desenvolvimento econômico e social. Os desníveis de riqueza entre desenvolvidos e subdesenvolvidos eram crescentes. A luta pelo desenvolvimento cabia, inclusive e de maneira importante, à ONU, cujas atividades, nesse aspecto, deveriam ‘atender a três áreas prioritárias: a industrialização, a mobilização do capital para o desenvolvimento e o comércio internacional’.

As relações bilaterais Brasil-Estados Unidos (1945-1964)

É preciso observar que ao longo do período 1945-1964, salvo parte da gestão João Goulart e outros momentos específicos, manteve-se a tradicional política de amizade e aproximação entre os dois países. Os desentendimentos conjunturais não podem encobrir a observação de que as relações que o Brasil manteve com os EUA foram, sem dúvida, as mais importantes no conjunto de sua política exterior. Isso porque os norte-americanos continuaram sendo os principais parceiros comerciais, bem como os maiores fornecedores de investimentos para o país, que, por isso mesmo, ficava em posição vulnerável nas suas relações com eles.

As reivindicações do Brasil, decorrentes de sua necessidade de desenvolvimento, foram o principal item na agenda das suas relações bilaterais com os EUA durante o período considerado. A insistência na necessidade da ajuda norte-americana não foi inaugurada na segunda gestão de Vargas; é observada já na gestão Dutra/Raul Fernandes.

Quadro síntese

Período

Relações com os EUA

Dutra Permaneceu alinhado diplomaticamente, dando continuidade à aliança havida entre os dois países durante o segundo conflito mundial.Houve descompasso nas relações entre ambos, pois o Brasil não viu a colaboração política traduzida em uma colaboração econômica com ela compatível ou mesmo próxima do nível de assistência econômica que os EUA prestavam a outros países.
Vargas Observa-se certa ambiguidade na política do Brasil em relação ao ex-aliado. Se de um lado firma o acordo militar, autoriza a exportação de minerais estratégicos e instala-se a Comissão Mista Brasil-EUA para o Desenvolvimento Econômico, de outro tomou atitudes nacionalistas de sentido oposto, como a lei de remessa de lucros e a lei de criação da Petrobras, que impedia a participação de estrangeiros na pesquisa, lavra, refino e distribuição do petróleo.Ressalta-se o tom reivindicatório do Brasil perante os EUA.O Brasil procurou usar os minerais estratégicos, principalmente os atômicos, como meio de barganha para a obtenção de financiamentos para os projetos de modernização da economia.
Café Filho Bom relacionamento com os EUA, visível principalmente na cooperação atômica e nos empréstimos obtidos dos bancos particulares.
Juscelino Kubitschek Avanço e recuo no relativo à cooperação na área atômica e das dificuldades comerciais em razão da queda nas exportações brasileiras e da deterioração dos termos de troca, o tema mais importante refere-se à captação de recursos destinados ao seu projeto desenvolvimentista. JK procurou tanto pela via unilateral como pela via multilateral (OPA). JK rompe com o FMI. No contexto de maior aproximação do Brasil aos EUA (devido à opção comunista cubana), o FMI abrandou as exigências referentes ao controle monetário, facilitando o acesso aos financiamentos.
Jânio Quadros Aplicou ao país rígido plano de austeridade financeira que lhe facilitou a obtenção de empréstimos internacionais, sobretudo dos EUA. Evitou-se o envolvimento com Cuba.
João Goulart Início do processo de deterioração. Além de questões concretas, como as encampações de subsidiárias estrangeiras instaladas no país, preocupavam-se os EUA com os rumos da administração Goulart, que passou ser um risco ideológico. A prática de uma PEI levava a um distanciamento entre os dois países nos órgãos multilaterais, como o observado por ocasião da VIII Reunião de Consulta da OEA, que exclui Cuba dessa organização. O distanciamento aumentou também devido aos embaraços que se criavam no Brasil aos capitais estrangeiros e às pressões internas sofridas por ambos os governos.

As relações durante a PEI

Principais pontos de divergência

  • Desapropriação da filial da ITT (International Telephone and Telegraph), levada a efeito por Leonel Brizola
  • As exigências do FMI e do governo norte-americano para liberação de financiamentos
  • Lei de remessa de lucros votada pelo Congresso

Com o crescimento das divergências, os EUA passaram a intervir na política interna brasileira, a exemplo de ajuda financeira à candidatos anticomunistas, principalmente no Nordeste, onde se tentou impedir a vitória de Miguel Arraes.

Em 1963, o Acordo Bell-San Tiago Dantas foi firmado. San Tiago Dantas como ministro da Fazenda.

O governo Goulart não conseguiu colocar o acordo totalmente em prática, principalmente após a substituição de todo o seu ministério, em meados de 1963. A queda de San Tiago Dantas da Fazenda marcou um novo momento nas relações BR-EUA. Os EUA mudaram o caráter de assistência financeira, passando a conceder ‘empréstimos para projetos’, a fim de atende-las por eles designadas ‘ilhas de sanidade administrativa’, vale dizer, estados ou municípios específicos que atuavam na direção proposta pela Aliança para o Progresso.

Os EUA e o golpe de 64

Conforme informações recebidas por Goulart, o embaixador dos EUA, Lincoln Gordon, mantinha contatos com o oposicionista Carlos Lacerda e empresários que conspiravam contra o seu governo.

A ajuda econômica estadunidense favoreceu forças opositoras a Goulart.

Cumpre observar que, se durante a gestão de Jânio Quadros a PEI pôde ser usada como instrumento de barganha diante dos EUA (o chamado ‘neutralismo tático’), o mesmo não ocorreu com João Goulart, pois era vista como esquerdista, o que o fez perder seu poder de barganha. Não se pode também perder de vista que, após a crise dos mísseis de Cuba, em outubro de 1962, ponto alto da Guerra Fria,  abrandamento da bipolaridade retirou a possibilidade de se praticar um ‘neutralismo tático’ eficiente.

Com referência ao golpe de 64, a conclusão é de que os EUA não se envolveram diretamente em sua elaboração, mas dele tinham conhecimento, bem como o acompanharam com óbvio interesse e estavam preparados para um eventual apoio aos sublevados caso fosse necessário (Brother Sam). Além disso, acolheram o novo governo com satisfação e inauguraram com este uma política de apoio e colaboração.

A frustrada ‘correção de rumos’ e o projeto desenvolvimentista

O regime militar que se instalou no Brasil, em abril de 1964, estabeleceu um padrão de relações externas, com o qual veio a romper em 1967, ao engajar-se em projeto de longo prazo, cuja continuidade não foi comprometida pelo governo civil, restabelecido em 1985.

Sabendo possível poder utilizar da política exterior para obter sucesso em questões internas, converteram-se no vetor da política externa, portanto, destinada a criar e viabilizar os meios com que viessem a se articular a participação externa, suas modalidades e sua intensidade, com a intervenção reguladora ou empreendedora do Estado e a dinâmica da sociedade.

Nessas condições de valorizar as conquistas nacionais em detrimento da observância dos preceitos internacionais, inseridos na conjuntura da Guerra Fria, a prática, dessa forma, postulava por óbvio, o sacrifício de valores e ideias abstratas, em benefício do realismo e do pragmatismo.

Como país de desenvolvimento intermediário, tinha o Brasil limitadas chances de ganhos concretos, ao mover-se externamente, caso não investisse com imaginação criadora por sobre os desafios e as armadilhas do sistema internacional. Tanto é verdade que, após um período de êxitos incontestáveis, o modelo de política externa, conquanto se mantivesse no plano das intenções, perdeu força operativa a partir de 1980, no que tange à capacidade de subsidiar o desenvolvimento auto-sustentado, e nem o regime civil foi capaz de revitalizá-lo.

Opinião do Amado Cervo

A política exterior perdeu seu norte desde 1990, caracterizando-se pela disperso operacional entre os interessados do desenvolvimento e a subserviência às novas estruturas e formas do poder global.

A correção de 1964: um passo fora da cadência

Ao assumir a presidência da República, em abril de 1964, o general Castello Branco juntamente com seu ministro das Relações Exteriores, Vasco Leitão da Cunha, propuseram-se a desmantelar os princípios que regiam a Política Externa Independente, tais como o nacionalismo, base da industrialização, o ideário da Operação Pan-Americana e a autonomia do Brasil em face da divisão bipolar do mundo e da hegemonia norte-americana sobre a América Latina.

A correção de rumos (aggiornamento) que o novo regime buscou imprimir à política externa compreendia, por um lado, a catarse da conduta anterior e, por outro, novos padrões substitutivos. Julgou-se necessário retificar o ‘curso sinuoso’ que, sob ‘rótulos variados’, havia desviado a política externa de suas origens. A Chancelaria e a Presidência abriram fogo contra a PEI, deturpada e sem utilidade descritiva em face da realidade bipolar; contra a política neutralista, que não servia a um país extremamente ativo como o Brasil; contra o nacionalismo prejudicial, que se afugentava o capital estrangeiro; contra a estatização, que obstruía sua penetração e o desenvolvimento da livre empresa; e contra a ruptura de laços afetivos e políticos com Portugal e com o Ocidente, em nome do anticolonialismo.

Objetivos da Política Exterior Brasileira entre 1964-1967:

  • A bipolaridade: Castello tomou a bipolaridade como o dado da realidade determinante das condições objetivas e da vontade: ‘pressupões a aceitação de certo grau de interdependência, quer no campo militar, quer no econômico, quer no político’. As relações com os EUA, prioritárias nesse esquema, destinavam-se, após a limpeza de posições ambíguas, a cruzar os interesses econômicos e comerciais com a afinidade política e a segurança coletiva. A opção básica pelo Ocidente significava, portanto, o alinhamento brasileiro com o bloco do Oeste, em termos de relações prioritárias.
  • A abertura do capital estrangeiro: O governo Castello Branco propôs-se então a criar as referidas condições, com a finalidade de induzir o desenvolvimento pelo livre jogo do mercado, sem Estado e sem fronteiras.
  • A contradição: O alinhamento com o Ocidente e os EUA não implicaria ruptura com ‘as velhas tendências universais do país’ e tampouco ‘adesão prévia à política de qualquer das grandes potências’. A abertura econômica envolveria o acolhimento ‘ordenado’ do capital estrangeiro e a luta pela reforma da ordem internacional do capitalismo.

O projeto de política externa de Castello Branco assim elaborado teve vida curta e apresentou resultados efêmeros, porque não marchava com o tempo nem veio a corresponder em escala aceitável a necessidades, interesse e aspirações nacionais.

Desde 1962, após a crise dos mísseis de Cuba e o término da guerra da Argélia a distensão era encaminhada ao mesmo tempo em que se cindiam internamente os blocos ocidental e socialista, tudo concorrendo para o enfraquecimento do conflito Leste-Oeste, apesar do envolvimento americano no Vietnã.

23 de março de 1964: 1ª Conferência das Nações Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento, em Genebra.

A Política Externa de Castello Branco, calcada na Guerra Fria, apresentava-se como anacronismo. Mesmo ao pretender recuperar as tradições da política externa brasileira, Castello Branco marchava contra elas. Ao invocar o Barão do Rio Branco, esqueceu-se de que a aproximação com os EUA, concebida pelo patrono da diplomacia brasileira, tinha por finalidade preservar a soberania e a segurança diante das investidas do imperialismo.

Rompeu Castello com o legado de Vargas, incorporando também à tradição, no sentido de tornar a política externa instrumento do poder a serviço prioritário do interesse nacional, e ainda consentiu em limitar a soberania, agregando-lhe o conceito de segurança coletiva.

O regime militar e sua radicalização comprometeram a imagem do país no exterior, subtraindo credibilidade a sua ação: a Venezuela rompeu as relações diplomáticas com o Brasil, o governo dos EUA inquietava-se com as medidas de exceção e a Europa exigia intensa ação diplomática brasileira para ‘desfazer equívocos’.

Nessas condições, a política externa de Castello Branco (1964-1967) foi implementada em conformidade com a bipolaridade e o desenvolvimento associado dependente, sem, entretanto manter uma fidelidade perfeita a tais diretrizes. Essas premissas orientarão a descrição e a análise da ação brasileira no exterior durante seu governo.

As relações com o Ocidente

Duas frentes de ação, no que diz respeito ao continente, compunham a estratégia regional implementada por Castello e seu grupo de ‘americanistas’, Vasco Leitão da Cunha e depois Juracy Magalhães, no MRE, Roberto Campos e Otávio Gouvea Bulhões, nos ministérios econômicos:

  • Eliminar atritos nas relações entre o Brasil e a potência hegemônica do bloco ocidental para viabilizar a associação dos capitais, dos mercados e da tecnologia, em harmonia com a afinidade política;
  • Enquadrar as relações interamericanas em esquema funcional – a serviço da bipolaridade – mediante a segurança coletiva e o mesmo tipo de vínculos econômicos

– Tais iniciativas correspondiam à contribuição do Brasil para o fortalecimento do bloco ocidental, sob hegemonia norte-americana e supunha o Brasil receber em troca incremento nos fluxos de capitais e tecnologias, abertura de seu mercado a produtos brasileiros, inclusive industrializados, e ampliação da ‘reserva’ do mercado latino-americano às filiais brasileiras das empresas estrangeiras.

O governo de Castello Branco, tendo em vista reforçar ainda mais os organismos regionais, pelos quais pretendia veicular seus objetivos, insistiu na convocação da II Conferência Interamericana Extraordinária, realizada em novembro de 1965, no Rio de Janeiro. Aprovaram-se nessa ocasião os princípios que regeriam a reforma da Carta da OEA. No sentido de cooptá-la à cooperação econômica e ao desenvolvimento. Inversamente, apoiou, ainda naquele ano, a criação da Conferência de Ministros das Relações Exteriores da ALALC, para dar suporte político às decisões de integração econômica

As relações bilaterais com os países da América Latina foram secundárias durante o governo de Castello Branco.

O universalismo inevitável

Vasco Leitão da Cunha simplificou a questão ao definir apenas dois objetivos externos:

  • recolocar o Brasil no quadro das relações prioritárias com o Ocidente
  • ampliar o mercado para os produtos de exportação do Brasil

A diplomacia será, pois, acionada para atender fundamentalmente aos interesses do comércio exterior, o que fez com que o Ministério passasse por uma reforma a fim de aparelhá-lo.

O realismo universalista orientou-se em três direções:

  • a atuação do Brasil em órgãos multilaterais não-regionais (segurança econômica coletiva, grupo dos 75)
  • a investida para os países socialistas
  • contatos com a África subsaariana

1967: a recuperação das tendências

A política externa de Costa e Silva destinou-se a suprir a sociedade e o Estado de condições e meios adequados a impulsionar o desenvolvimento de forma autônoma, na medida do possível. As decisões tornavam-se cada vez mais complexas e extensas, devido ao crescimento econômico e à maior inserção do Brasil no sistema internacional, a ampliar-lhe as margens de cooperação e conflito possível.

Nova correção de rumos

Costa e Silva, com seu MRE José de Magalhães Pinto, implantou nova doutrina, rotulada de ‘Diplomacia da Prosperidade’. Consolidou-a, posteriormente, numa introdução ao Relatório de 1967. Sepultou em definitivo o modelo de política externa avançado pelo primeiro governo militar.

Essa nova doutrina eliminou:

  • a bipolaridade
  • a segurança coletiva
  • a interdependência militar, política, econômica, porque as políticas externas se guiam pelos interesses nacionais e não por motivações ideológicas
  • o ocidentalismo, porque vem eivado de prevenções e preconceitos que tolhem à ação externa as vantagens do universalismo

A contribuição da política externa viria pelos esforços para atingir resultados em três direções:

  • a reformulação das bases do comércio internacional e a ampliação das pautas e mercados para a exportação brasileira
  • a aquisição, pela via da cooperação internacional, da ciência e da tecnologia necessárias à independência econômica
  • o aumento dos fluxos financeiros, para empréstimos e investimentos, de origem mais diversificada, em melhores condições de pagamento ou em igualdade de tratamento com o capital nacional.

Os objetivos nacionais

A diplomacia foi concebida e mantida como instrumento do expansionismo econômico. Buscou o consenso, apelando para a complexidade do Brasil, e apoiou-se no esforço interno para direcionar-se pelo mundo contra a estratificação do poder e da riqueza, contra a ‘desordem’ do capitalismo, particularmente suas regras internacionais de comércio e finanças, contra decisões internacionais calcadas na velha bipolaridade ou em sua reedição reaganiana, contra a resistência dos ricos em admitir novos sócios em seus clubes.

Em 1972, Gibson Barbosa apontou 5 funções à política externa (nacionalismo):

  • provocar mudança nas regras da convivência internacional e na cristalização do poder
  • usar o poder nacional decorrente do crescimento em favor dos povos que aspiram ao progresso
  • auxiliar a implantação da nova ordem econômica internacional, até mesmo como requisito da pa, que não resulta da manutenção do status quo e do equilíbrio de poder
  • manter ativa solidariedade com os povos em vias de desenvolvimento
  • ampliar em extensão e profundidade o universalismo da ação externa

Com a crise econômica internacional decorrente da valorização do petróleo, a partir de 1974, o governo Geisel redefiniu as funções supletivas da política externa ao projeto de desenvolvimento (MRE Azeredo Silva):

– a diplomacia, convertendo-se em instrumento mais ágil,

– buscou a cooperação, a expansão do comércio exterior, o suprimento de matérias-primas e de insumos

– o acesso a tecnologias avançadas, com a finalidade de dar suporte a grandioso plano interno de auto-suficiência em insumos básicos e bens de capital

Em plena depressão nacional, Saraiva Guerreiro, ministro do governo Figueiredo (1979-1985), insistia ainda na mesma tecla: a política externa brasileira pretende ‘maximizar as oportunidades de desenvolvimento do país’, concebido este desenvolvimento como responsabilidade interna. Ele apontava o desenvolvimento e o progresso como objetivo-síntese da diplomacia, expresso na doutrina, nas relações bilaterais e multilaterais, no comércio e nos serviços, na luta contra o protecionismo do Norte, propagando nova ordem internacional e a cooperação Sul-Sul, enfrentando a dívida externa.

As condições de movimento do sistema internacional (1967-1989)

Conjuntura da política externa estadunidense

1. Diplomacia do equilíbrio: Mutação da política externa desde 1947, elaborada por Kissinger. Realpolitik. Seu desígnio era trazer as cinco grandes potências (EUA, URSS, CEE, Japão e China) a um código comum de comportamento internacional, a reger o moderno jogo de equilíbrio.

2. Trilateralismo: Criação da Comissão Trilateral (1973). O presidente Carter era membro e extraiu diversas pessoas dessa comissão para fazer parte de seu governo e delinear sua política externa (1977-1980). A derrota no Vietnã e os escândalos públicos aconselharam a campanha internacional por direitos humanos, tanto para melhoria do autoconceito quanto para legitimar a influência moral sobre os outros Estados.

3. A recuperação da hegemonia: Ronaldo Reagan veio restabelecer a hegemonia engendrada pela ordem internacional do imediato pós guerra.

Nesse cenário internacional, o Brasil teve chance de movimentar-se externamente com desenvoltura na arena terceiro-mundista, mas suas metas levaram-na a operar igualmente em confronto e cooperação com o Primeiro Mundo, manobrando nas regras da ordem que não se reformava e driblando obstáculos que se sucediam.

O projeto de desenvolvimento, norteador da política externa desde 1967, fixou objetivos em três fases, grosso modo cumulativas, assim definidas:

  • a de consolidação da indústria de transformação (Costa e Silva e Médici): capital transnacional
  • a de consolidação da indústria de base (Geisel): capital monopolista
  • a implantação de tecnologia de ponta (Figueiredo e Sarney): associação do Estado à empresa privada nacional.

Os EUA obstaram aos objetivos na primeira e terceira fases, dificultando o acesso de produtos brasileiros a seu mercado e promovendo a nova divisão internacional do trabalho, contrário ao desenvolvimento de tecnologias de ponta no Terceiro Mundo. Criaram estrangulamento no processo como um todo, pela via de espoliação financeira, forma indireta de controle e manutenção da dependência, de impor acomodações nocivas, de limitar a margem de manobra externa dos povos atrasados.

Meios e resultados do pragmatismo em política externa (1967-1979)

Visto que ao setor externo foi consignada uma função supletiva ao projeto de desenvolvimento nacional, a política externa brasileira apropriou-se de características que se faziam necessárias para seu desempenho, tais como universalismo e autonomia, flexibilidade e ajustabilidade, dinamismo e coragem. O Itamaraty assumiu o novo modelo com convicção: reformulou suas estruturas e adaptou a formação de seus quadros, forneceu ao governo chanceleres coerentes e tomou as iniciativas requeridas sem hesitação.

O Brasil e a política mundial

Desde a inflexão da política exterior do Brasil, em 1967, com o desenvolvimento e o pragmatismo a guiar-lhe os passos daí por diante, três questões se abrem ao estudo no que tange ao movimento na esfera mundial:

  • As concepções do poder
  • Sua aplicação nos órgãos decisórios internacionais e
  • A revisão da doutrina de segurança nacional

A dimensão e as características do poder nacional

Embates estridentes e ganhos limitados na arena internacional fizeram refluir o conceito de poder durante o governo Médici no sentido da introspecção e da prospectiva: a potência é autônoma e seu exercício dimensionado à grandeza nacional, presente e futura. Ernesto Geisel abandonou tal perspectiva, convicto de que o poder se exerce de fato na dimensão disponível segundo os parâmetros de convergências, coincidências e contradições que caracterizam as relações internacionais.

O paradigma do Estado desenvolvimentista manteve os princípios históricos da diplomacia brasileira, tais como a autodeterminação dos povos, a não-intervenção em assuntos internos, a solução pacífica das controvérsias, a rejeição da conquista pela força, o respeito aos tratados internacionais, e agregou-lhes um moderno conceito de interdependência, a ser implementada pela cooperação internacional. Todos esses atributos eram suficientes para realçar o poder, definir-lhe um perfil operativo, com grande espectro de previsibilidade e aceitação, em decorrência também da estratégia não-confrontacionista para seu exercício.

Com o declínio da Guerra Fria, o Brasil limitou seu poder de barganha, o que desvinculou do conflito Leste-Oeste. A busca – ou obtenção – do consenso marcou o período, e a política externa pôde ser qualificada de avançada, democrática, até esquerdista, em oposição à política interna, tida por retrógrada em sua forma.

O bipartidarismo, implantado para diferenciar o regime militar dos regimes totalitários, conviveu em harmonia com a política exterior: Arena (Aliança Renovadora Nacional) e MDB (Movimento Democrático Brasileiro) apoiaram-na, grosso modo, no período, tanto em seus programas quanto nos pronunciamentos políticos.

A evolução no conceito e no modo de exercer o poder nacional permitiu a Ernesto Geisel manifestar elevado grau de autoconfiança, ao transmitir o poder a seu sucessor, em 15 de março de 1979: ‘Somo hoje um nação que se projeta mais e mais no cenário mundial, amadurecida e responsável, gozando de sólida credibilidade internacional e dia a dia menos vulnerável a pressões quaisquer que venham do exterior’.

Uma aventura frustrante pelo cenário internacional

A presença brasileira nos foros multilaterais de caráter universal foi permanente e intensa no período, tendo em vista os seguintes objetivos:

  • Atingir as metas nacionais do desenvolvimento e da segurança
  • Obter informação para atuar nos foros multilaterais regionais e nas relações bilaterais
  • Influir sobre a reforma da ordem mundial

A diplomacia brasileira transitou do otimismo ao realismo e à decepção, fato que, além de não provocar nenhuma retirada de campo, repercutiu sobre a política externa tanto quanto as crises do sistema internacional.

A autoconfiança que caracterizou o governo Médici permitiu que se prosseguisse de forma incisiva na luta para diminuir as distâncias entre o Norte e o Sul, a dependência tecnológica, a separação em zonas de influência e a imposição de vontade de uns sobre os outros. Ao abrir a XXV Assembleia da ONU, em 1970, Gibson Barbosa propôs para a Segunda década do Desenvolvimento (ONU) a substituição da estratégia da estabilidade por uma ‘estratégia dinâmica de desenvolvimento’. Também queria converter a Unido e a UNCTAD, de órgãos burocratas e retóricos, em estrategistas de industrialização e progresso.

1970: Adesão ao Tratado de Não Armamento Nuclear do Fundo do Mar

1972: Conferência das NU sobre o Meio Ambiente

1973: Reunião ministerial do GATT, em Tóquio, para as negociações comerciais multilaterais, com propostas inovadoras, tendo em vista reformar o comércio internacional e convertê-lo em alavanca do desenvolvimento

1974: Conferência para o Direito do Mar e o aproveitamento econômico de seus recursos

No governo Geisel, percebia-se o ceticismo da diplomacia brasileira ante a eficiência dos órgãos multilaterais. Apesar disso, não convinha abandonar o multilateralismo. Assim, no embalo da crise das finanças e do comércio internacional decorrente do primeiro choque de preços do petróleo (1973), o governo brasileiro apresentou à comunidade internacional a mais ousada de suas propostas: o Acordo Geral, entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, para mudar de vez e por inteiro as regras arcaicas e injustas do GATT.

As concessões feitas pelos países desenvolvidos diante da luta empreendida pelo Brasil, juntamente com o Terceiro Mundo, ficaram muito aquém das expectativas, porém não foram nulas. O modelo de resposta positiva do Norte foi a nova Lei de Comércio dos EUA, em 1974, contrária em sua essência aos pontos de vista sustentados pelo Brasil, conforme comunicado do Itamaraty.

Em 1973, entrava em operação o moderno ‘sistema de promoção comercial’ do Itamaraty, que envolvia a reorganização dos serviços de forma estrutural, informativa e operativa. Buscaram-se então alternativas do lado das relações regionais e bilaterais, da cooperação multidirigida, do reforço da base de autonomia econômica e da adaptação, enfim, da doutrina de segurança nacional.

A nacionalização da segurança

A doutrina de segurança nacional foi reformulada sob o impulso de dois fatores: a eliminação do modelo bipolar como orientação da política externa e o malogro global do diálogo Norte-Sul. A segurança foi nacionalizada paulatinamente, correspondendo esse fenômeno aos resultados alcançados em termo de atenuação da vulnerabilidade e da dependência externas. Compreendia, portanto, a busca de meios internos, e dessa forma teve de vincular-se ao nacionalismo de fins, ao qual passou a servir de modo positivo, na medida em que também requeria o desenvolvimento econômico auto-sustentado.

Os primeiros passos em direção à nacionalização:

  • Abandono da segurança coletiva e o desejo manifesto ainda naquele ano de proceder a uma rápida nuclearização pacífica. Costa e Silva contribuiu para vincular o conceito de segurança ao desenvolvimento, entendendo ser aquele uma dependência deste, não de outras potências ou sistemas de alianças. Sua política externa opôs-se corretamente ao TNP, que consolidavam a desigualdade tecnológica, e impôs duas condições para firmá-lo: a. não impeça o acesso à tecnologia nuclear e venha acompanhado por medidas efetivas de desarmamento por parte das potências nucleares;
  • Em 1967, o Brasil firmava o Tratado do México, que proscrevia armas atômicas na América Latina, sem subterfúgios econômicos;
  • Em 1968, Magalhães Pinto considerava o tratado dos dois grandes duplamente discriminatório e nocivo ao Brasil, que estabeleceu sua política nuclear em dois pontos: i. renúncia às armas nucleares, apoio ao desarmamento nuclear e à não-proliferação; ii. Determinação de utilizar a energia nuclear para acelerar o desenvolvimento, não pela importação do produto final, mas gerando uma tecnologia própria, conforme já procediam até mesmo países em desenvolvimento como Índia, Paquistão e Argentina.

Quatro momentos foram decisivos para a nacionalização definitiva da segurança:

  • 1974 – Geisel: A definição de uma política de exportação de material bélico, porque o mercado externo tornaria viável a produção em escala de armas portáteis, munição, aviões, tanques e carros de combate, com o que se pretendia eliminar a dependência e ampliar a segurança;
  • 1975: O Acordo Nuclear firmado com a República Federal da Alemanha, porque permitia transferência e absorção progressiva da tecnologia nuclear;
  • 1977: Denúncia do Acordo Militar com os EUA (1952) e dos demais acordos a ele vinculados, porque marcava o fim de um aliança que vinha da Segunda Guerra e liberava o armamento brasileiros de uma dependência obsoleta e prejudicial ao desenvolvimento tecnológico;
  • 1979: Desenvolvimento de um programa nuclear paralelo, conjugando projetos integrados de pesquisa, implementados pelas Armas brasileiras.

As motivações que determinaram a nacionalização da segurança foram originalmente econômicas, na medida em que se assimilou a erosão da proposta brasileira de uma segurança econômica coletiva e cresceu a percepção de que as potências se negavam a transferir tecnologias de segurança, e depois psicológicas, na medida em que perdeu credibilidade a segurança integrada aos sistemas de aliança, tanto o interamericano, quanto a tradicional aliança Brasil-EUA.

As relações regionais: o Norte

Embora permanecessem importantes, as relações com os EUA foram perdendo peso relativo, em razão de seu próprio declínio internacional no período, mas, sobretudo porque o Brasil soube fazer novos parceiros em condições de fornecer recursos, tecnologias e mercados, no Norte e no Sul. Passou-se, pela primeira vez, das intenções à universalização efetiva da política exterior do Brasil.

As relações com os EUA

  • Costa e Silva: TNP, limitações à importação do café solúvel, o contingenciamento dos têxteis, o acordo internacional do cacau, a reação à maior participação do Brasil nos fretes bilaterais e a parcela brasileira na redistribuição das quotas de açúcar. Plano interno: AI-5.
  • Médici: agravaram-se as relações políticas e comerciais, reagindo a diplomacia brasileira com redobrado esforço para não ver comprometidos os seus fins. A partir de 1970, o comércio brasileiro tornou-se deficitário. A extensão do mar territorial em 200 milhas náuticas, a expulsão a tiros de canhão de barco norte-americanos dessas águas, as restrições às exportações de manufaturados brasileiros (café solúvel, têxteis, calçados, bolsas), a incompatibilidade das políticas nucleares, de poluição, defesa do meio ambiente, renovação de acordos internacionais do café e do açúcar.

Médici foi aos EUA, em 1971, com duas finalidades:

  • Reiterar os termos em que fixara as relações bilaterais, de cooperação e de soluções conciliatórias para os interesses divergentes;
  • Contornar o controle dos lobbies sobre o Congresso norte-americano pelo entendimento igualitário de cúpula

Três foram os resultados, que pouco contribuíram para melhoria qualitativa das relações:

  • ‘Para onde vai o Brasil, irá o resto da América Latina’, Nixon, que gerou protesto em relação aos outros países latino-americanos;
  • Realimentação do entendimento mútuo por um sistema de consulta de alto nível, com visitas de chanceleres, autoridades e congressistas;
  • Prosseguimento da cooperação mediante acordos que foram firmados sobre pesca, produtos agrícolas, cooperação científica, atividades espaciais e pesquisas oceonográficas.

Os EUA se dispuseram a inviabilizar o acordo entre BR e Alemanha, pois o Brasil não tinha assinado o TNP, tinha uma política externa autônoma, atritava-se com os EUA no comércio bilateral e nos foros multilaterais, apoiava regimes de esquerda na África, cotejando Cuba e a URSS, estabelecera relações com a China comunista e condenara o sionismo como racismo.

Com o crescimento e desenvolvimento no Brasil, Kissinger percebeu a importância de visitar aquele país. O dialogo foi ampliado, mas não impediu Carter de discutir as questões acerca de Direitos Humanos no Brasil, precisamente quando Geisel, por seus esforços e exigência social, tinha-os praticamente garantido. Carter veio ao Brasil para remediar novamente, se possível, as relações que se deterioravam com os choques de interesses globais e evitar que o Brasil cometesse outros excessos. Geisel nunca visitou os EUA.

Europa Ocidental

Ampliou-se o comércio com a Comunidade Europeia.

O Brasil e o Japão

As metas brasileiras eram a captação de recursos, equipamentos e tecnologias para acelerar o desenvolvimento, como também aumentar o volume de venda ao Japão, cujo comércio com o Brasil era altamente superavitário.

O Brasil e a Europa Oriental

Criação da Coleste (Comissão de Comércio com a Europa Oriental).

As relações regionais: o Sul

Emergiu, entretanto, o setor de serviços, como nova variável peculiar de inserção no Hemisfério Sul. Assim, enquanto o Norte apoiava o desenvolvimento, na qualidade de indutor, o Sul, por onde se derramavam seus efeitos, preenchia os requisitos de sustentação desse desenvolvimento.

A aproximação com a América Latina

Embora empenhada decididamente nesse rumo, a diplomacia brasileira mostrava-se cética ante as possibilidades de mercado comum, alegando três argumentos:

  • A inexistência de base física de comunicações
  • A disparidade das economias nacionais
  • A auto-suficiência do mercado interno para responder à expansão econômica

Durante o governo Médici, o relacionamento com a América Latina tornou-se contraditório. O Brasil obstou à criação do Mercado Comum e quis reforçar a Alalc para expandir suas exportações de manufaturados. Apoiou também a institucionalização da Assembleia Geral da OEA, a partir de 1970, como órgão de cooperação. Pela segunda vez, em 1971, o Brasil reivindicava junto ao Comitê Executivo da Alalc preferência na zona de livre comércio para seus produtos industrializados, sem lograr êxito.

Reforço de iniciativas bilaterais!

O Brasil passou a fornecer crédito a suas exportações. Foram, por fim, elaborados grandes projetos de cooperação com:

  • O Paraguai: hidrelétrica de Itaipu, tratado de 1973
  • A Bolívia: compra do gás e complementação industrial, pela Ata de Cooperação, de 1973
  • A Colômbia: estudos para a binacional do carvão, de 1973
  • O Uruguai: projeto de desenvolvimento das bacias da lagoa Mirim e do rio Jaguarão
  • A Argentina: 3º maior importador do Brasil.

As relações com a América Latina foram amarradas por uma teia de contratos, por vezes verdadeiros pacotes econômicos, firmados com todos os países importantes, à exceção da Argentina e do Chile.

O encontro com a África

Duas estratégias de inserção brasileira eram confrontadas sob o impulso de três fatores:

  • As vinculações com Portugal traduziam-se, na ONU, por votos de apoio ao colonialismo, até por volta de 1973, com abstenção nos casos em que se condenava o apartheid desde 1970; no Brasil, pela estratégia de inserção por meio da comunidade luso-brasileira, defendida por Delfim Neto, com fortes pressões por parte do lobby português;
  • Estudos e contatos desenvolvidos pelo Itamaraty, aliados ao fato de marcharem juntos Brasil e países independentes da África nos foros internacionais que lutavam por uma nova ordem constituem o terceiro impulso e sugeriam outra estratégia de inserção, defendida por Gibson Barbosa, pela via do continente autônomo.

A estratégia de inserção pela via lusa contava com mecanismos institucionais cedidos pelo Brasil à diplomacia portuguesa.

Reconhecimentos por parte do Brasil:

  • Guiné-Bissau (1974), sem antes atender ao tratado de Consulta e Amizade com Portugal (1953)
  • Angola (1975): o Brasil foi o primeiro a reconhecer esse país

A partir do Senegal, onde se encontrava, Azeredo da Silveira pôde dirigir-se, em 1974, a toda África Negra, expondo a nova política brasileira, baseada em 3 parâmetros:

  • Incremento da cooperação, na modalidade sul-sul, para o desenvolvimento mútuo
  • Respeito aos princípios de soberania e autodeterminação dos Estados e da independência econômica das sociedades
  • Repulsa ao colonialismo e à discriminação racial, com apoio à independência da Namíbia e ao governo de maioria negra do Zimbábue.

A cooperação sul-sul vinha a complementar a norte-sul, que nem africanos e nem brasileiros desejavam obstruir. Ao final do governo Geisel, o balanço era entretanto positivo, havendo-se galgado enfim mais um degrau no universalismo da política externa brasileira, que integrara a África Negra à sua estratégia de inserção internacional.

A caminho do Oriente Próximo

Os esforços brasileiros para penetrar o Oriente Próximo foram tardios e determinados sobretudo pela elevação dos preços do petróleo, a partir de 1973.

Em 1967, no Conselho de Segurança e na ONU, o Brasil definiu uma política de paz, condicionada, a seu ver, ao reconhecimento do Estado de Israel pelos países árabes e à retirada israelense dos territórios ocupados pela força. Assim como procedia com a África e outras regiões, o Itamaraty se dispunha a agilizar a ação no Oriente Próximo, e nesse sentido, propôs, em 1969, a criação do Loarabe (Grupode Coordenação do Comércio com os países árabes), uma espécie de Coleste para a área, tendo em vista coordenar iniciativas dispersas de órgãos brasileiros interessados em adquirir petróleo, colocar produtos e alocar serviços.

Pouco se avançou, não modificou sua posição de equidistância diante do conflito árabe-israelense.

Em 1975, a nova conjuntura internacional levou o Itamaraty a redefinir sua posição: destacou que o povo palestino tem direito à autodeterminação e à soberania, cujo exercício é condição da paz para a região, devendo as tropas israelenses retirar-se de todos os territórios ocupados pela força.

O continente asiático

Até 1973, o Brasil apoiava a permanência de 2 Chinas e 2 Coreias na ONU, mas o pragmatismo acabou impondo, também, nessa região, um ajuste à política externa brasileira: o estabelecimento das relações diplomática com a China continental (1974), tendo em vista o comércio, as relações econômicas e o diálogo político.

A vulnerabilidade e a força do modelo nos anos 1980

Nos dois governos da década de 1980 (João Batista Figueiredo e José Sarney), o paradigma da política exterior acoplado ao desenvolvimento nacional, evoluiu para uma fase de crise e de contradições.

A questão da política mundial

Na primeira metade dos anos 1980, segundo a percepção do Itamaraty, a estrutura internacional deteriorara-se nas áreas política e econômica, com a rebipolarização e o protecionismo, a instabilidade cambial e a ‘oligarquização dos foros decisórios’.

A diplomacia brasileira apresentou-se nos foros multilaterais para denunciar, discordar, protestar e sugerir mudanças no sistema internacional. Uma requisição de direito ao desenvolvimento e à superação de dependências, como mostram os exemplos a seguir:

  • a V UNCTAD, Manila, 1979: protesto contra as salvaguardas unilaterais dos ricos ao comércio internacional, contra o protecionismo, e proposta de um código de transferência de tecnologia
  • XI Assembleia Geral Especial da ONU, 1980: ‘Negociações Globais’, a nova fórmula de diálogo norte-sul, embora reconhecesse seu malogro
  • Conferência Norte-Sul, Cancun, 1981: Saraiva Guerreiro, a partir de uma avaliação da dependência do Terceiro Mundo, assumiu uma postura quase revolucionária, elogiada até por Cuba
  • XXXVII Assembleia Geral da ONU, 1982: primeira vez que o Chefe de Estado abre a sessão. Denunciou a política das superpotências que transferiam ao Terceiro Mundo (Afeganistão, América Central) o conflito Leste-Oeste, a cooperação internacional não provia desenvolvimento, a interdependência que administrava a desigualdade, os órgãos internacionais (FMI, GATT, BIRD) que só tinham ouvidos para os ricos… Tal encontro não resultou nada de concreto, as taxas de juros que inviabilizavam o crescimento das nações atrasadas.
  • VI UNCTAD, Belgrado, 1983: Saraiva Guerreiro reconheceu o malogro de três iniciativas nos últimos 18 meses
  • Reunião do Grupo dos 77, RJ, 1983: Guerreiro reagiu com estratégia de cooperação sul-sul
  • XL Assembleia Geral da OU, 1985: Sarney abre a sessão. Discurso sem muito efeito, mas que trouxe características de apoio ao Terceiro Mundo
  • Reunião do Grupo dos 77, Nova Déli, 1985: Olavo Setúbal encarou com otimismo o novo Sistema Global de Preferências Comerciais
  • Reunião do GATT, Punta del Este, 1986: Abreu Sodré considerou fraca a atuação do órgão, incapaz de corrigir as distorções do comércio internacional
  • Reunião do Grupo dos 77, NY, 1986: Abreu Sodré acusou os países centrais de repassarem ao  Terceiro Mundo o ônus de seus reajustes internos
  • VII UNCTAD, Genebra, 1987: Abreu Sodré apontou desequilíbrios fiscais, monetários, financeiros e comerciais, que converteram a década de 1980 no primeiro período de retrocesso do desenvolvimento do Hemisfério Sul, dede o pós-guerra.

Apesar dos entraves criados pelos países desenvolvidos às importações brasileiras e dos elevados custos do petróleo, o Brasil gerou nos anos 1980 o terceiro maior excedente comercial do mundo, após o Japão e a Alemanha. A ampliação das exportações, dos mercados e das pautas persistiu como uma das metas perseguidas com eficiência, constância e competência. Das exportações dependia a vinda de insumos físicos, financeiros e tecnológicos, mas o protecionismo era cruel.

O confronto entre Brasil e EUA acerca da informática agravou-se em 1986. Em 19 de maio, o secretário de Estado, George Shultz, propôs a Abreu Sodré negociar a informática e ameaçou o Brasil com retaliações. O governo brasileiro, conquanto se negasse a ‘negociar’ a lei, concordou em dialogar sobre o assunto. As partes já se haviam reunido em Caracas, quando os representantes do governo norte-americano alegaram que as perdas com a reserva de mercado corresponderiam a 15 bilhões de dólares entre 1986 e 1992. Desde a ameaça de Shultz, frequentemente vieram a público as autoridades do governo Reagan, reiterando-as e especificando-as.

Respostas brasileiras: Lei de Informática e Lei do regime autoral para programas de computador

Endividamento externo!

O crescimento da dívida externa brasileira ocorreu, grosso modo, em duas etapas:

  • 1974-1979: Quando os recursos foram destinados ao desenvolvimento da base econômica, sobretudo pelas empresas estatais, conforme as metas do II PND. O endividamento cresceu muito.
  • 1980-1987: Quando o crescimento da dívida deu-se por si mesmo, sob efeito de técnicas que os economistas chamavam de ‘rolagem’, ou seja, a contratação de empréstimos para prorrogar serviços e o acréscimo ao principal de juros e spreads vencidos.

Delfim Neto: Submeter-se às exigências dos credores, representados pelo FMI. Mergulharam o país em profunda recessão, contraíram a demanda pela baixa dos salários reais, criaram excedentes exportáveis e geraram dessa forma recursos para manter em dia, tanto quanto possível, os serviços da dívida. Um técnica correta e socialmente catastrófica.

Dilson Funaro: Plano Cruzado. Recompôs parte do poder aquisitivo social, estimulou o consumo, reduziu consequentemente os excedentes da balança comercial e encaminhava-se para o esgotamento das reservas cambiais. Em 1987, declara a moratória parcial, suspendendo o pagamento dos juros aos banco privados, relativos à dívida externa de médio e longo prazos.

Bresser Pereira: manteve as metas do crescimento, mas buscou entendimentos simultâneos com banqueiros e o FMI, para normalizar o relacionamento do Brasil com a comunidade financeira internacional. O malogro de um segundo plano de estabilização derrubou-o, por sua vez, e seu substituto, Maílson da Nóbrega, guiou-se pelo imperativo de um acordo urgente, sacrificando as diretrizes originais do governo Sarney, a preocupação com o nível das reservas, o plano de longo prazo, as negociações simultâneas com os bancos e com o FMI. 1988: suspensão da moratória.

As relações com o Norte

Estados Unidos e Canadá

As relações entre os dois países permaneceram nos anos 1980, como nos anos 1970, à espera de propostas substantivas e igualitárias, desprovidas de egoísmos nacionais para se alcançarem ao nível das necessidades e conveniências bilaterais.

As relações bilaterais com o Canadá estiveram como que adormecidas por muito tempo. O incremento do intercâmbio político e econômico teve seu ponto de partida com a assinatura de acordos de cooperação durante a visita que fez ao Brasil o chanceler canadense em 1977. O acordo comercial e o memorando de entendimentos para consultas de alto nível foram então firmados e contribuíram para a implementação de projetos futuros.

Europa e Japão

A expansão da CEE atrapalhou o comércio com o Brasil, entretanto, a CEE manifestou interesse em estreitar os laços de cooperação com a América Latina, negociando com o Brasil no quadro dos acordos vigentes, da comissão mista e dos órgão multilaterais apropriados, tanto o intercâmbio comercial quanto iniciativas específicas de cooperação, particularmente no setor de telecomunicações e de pequenas empresas.

O Acordo Nuclear alemão de 1975 foi sepultado devido à crise dos anos 1980. O Brasil preferiu criar hidrelétricas em detrimento de enriquecer urânio para energia nuclear.

O Japão, maior parceiro asiático, intensificou os vínculos com o Brasil, do ponto de vista comercial, econômico, políticos e cultural. Em 1982, as partes encaminharam novas etapas de cooperação em ciência e tecnologia, cujo acordo foi firmado dois anos após.

As relações com o Sul

Oriente Próximo e Ásia

O Brasil manteve sua política com relação à questão palestina, apoiando a criação do Estado e exigindo a retirada israelense dos territórios ocupados. Permaneceu neutro no conflito Irã-Iraque, mas, percebendo a dificuldade em lidar com a revolução islâmica dos aiatolás, não desprezou a oportunidade de suprir o Iraque com produtos manufaturados, alimentos e armas.

O episódio dos aviões líbios retidos no Brasil em 1983, quando faziam escala técnica com destino à Nicarágua, para onde transportavam um carregamento clandestino de armas, bem ilustrou a delicadeza do relacionamento com a região. O Brasil diversificou seus suprimentos de petróleo, firmando contratos com diversos países.

Não conseguiu jamais carrear investimentos diretos dos países árabes em proporção significativa, mas foi bem sucedido, enfim, nos negócios que reverteram parcela de seus dispêndios com a importação de petróleo da região.

África Negra

O incremento das relações comerciais e econômicas decorreu de conveniências de ambas as partes, percebidas e manifestadas constantemente no plano político.

América Latina e Caribe

Na área de segurança continental, desfez-se o contencioso com a Argentina acerca do aproveitamento dos rios, chegando-se ao acordo tripartite (Brasil, Argentina e Paraguai) em 1979. Em 1983, prestou decisiva assistência econômica e militar ao Suriname, para evitar que a crise interna naquele país tendesse a uma solução enquadrada pela presença cubana no conflito Leste-Oeste. Até 1984, sustentou posições sobre a crise na América Central em confronto direto com os EUA, recusando-se a envolver-se com outros países latino-americanos, liderados pelo México: os sagrados princípios de não-intervenção e autodeterminação tanto serviam para condenar a intervenção norte-americana quanto para rejeitar esforços conjugados de paz.

1985: adesão ao grupo de apoio (Argentina, Uruguai e Peru), que se agregou ao Grupo de Contadora (México, Colômbia, Panamá e Venezuela).

Brasil é mediador do conflito e embaixador Baena Soares é eleito SG da OEA.

1986: Ata para Integração Brasileiro-Argentina, precursora do Mercosul.

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