O Brasil pode ser considerado uma potência emergente?

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Por Patricia Galves Derolle*

Pode-se afirmar que o Brasil sempre ansiou ser um país com grande visibilidade no cenário internacional: a participação brasileira nas Grandes Guerras, bem como em suas Conferências de Paz, o auxílio na criação de instituições multilaterais (Liga das Nações e a ONU), a busca pelo assento permanente no Conselho de Segurança de ambas as instituições e o engajamento em questões internacionais.

A percepção da emergência do Brasil pode ser correlacionada com os períodos que Letícia Pinheiro[1] chama de globalismo. O globalismo brasileiro, segundo a autora, pode ser dividido em grociano e hobbesiano; no primeiro, sobretudo durante a Política Externa Independente dos anos 1960, infere-se que a ação dos Estados não é somente baseada nos ganhos relativos, mas também nos ganhos absolutos; já no segundo, período abarcado entre 1974 e 1990, acredita-se na anarquia do sistema internacional e, consequentemente, na ajuda recíproca dos Estados.

Em contrapartida, Guilherme Casarões[2] ressalta que, embora sejam duas correntes distintas (hobbesiana e grociana), o cerne delas nunca deixou de ser multilateralista, uma vez que o Brasil sempre buscou seus ganhos, sejam relativos ou absolutos, por meio da atuação em organismos internacionais (SDN e ONU) e da promoção da unidade regional (OPA). Os próximos parágrafos serão os exemplos históricos dessa divisão periódica e da ação emergente do Brasil no contexto internacional, iniciando-se pela política externa do patrono da diplomacia brasileira e se estendendo até os dias atuais.

No início do século XX, com Barão do Rio Branco frente à chancelaria, o Brasil, agora uma nação republicana, passou a moldar uma postura mais ativa no cenário internacional[3]. Embora fosse uma postura americanista, na qual a parceria com os Estados Unidos se mostrava essencial, o Brasil deixou de ser, de certa forma, submisso aos interesses europeus e passou a buscar novas relações com seu entorno geopolítico, a fim de inserir o Brasil no mundo. Essa correção de rumos deu novo fôlego à política externa brasileira, que até então não tinha diretriz bem estabelecida (vide as sucessivas mudanças de Ministros para a pasta das Relações Exteriores)[4], e aperfeiçoou a percepção que o Brasil tinha de si mesmo como um país.

À época de Getúlio Vargas, o Brasil também demonstrou sinais de potência emergente, no sentido de se afirmar como um system-affecting State[5], ou seja, ator não desprezível nas Relações Internacionais. A posição chamada equidistância pragmática fez a presidência e a chancelaria barganharem frutos entre Estados Unidos e Alemanha e conseguir atingir bons resultados, como a Companhia Siderúrgica Nacional e a Companhia Vale do Rio Doce, bem como investimentos para a recente industrialização brasileira. Tal postura não poderia ser obtida caso o Brasil se notasse como um ator submisso, incapaz de conseguir algo das grandes potências.

Nos anos 1950, Juscelino Kubitschek reforçou o ânimo brasileiro. Com o tripé de investimentos (capital privado, capital público e capital externo), o Brasil pôde desenvolver-se economicamente e, com isso, obter reconhecimento doméstico e internacional. A Operação Pan Americana, de 1958, é símbolo de possível união continental, mas, ao mesmo tempo, de supremacia dos interesses brasileiros em seu entorno geográfico, mesmo sendo eles relacionados à contenção soviética no continente, favorecendo os objetivos estadunidenses.

Segundo Daniel Flemes[6], uma potência regional é aquela que, entre outras definições, “ostenta as capacidades necessárias para projeção de poder regional” e “é altamente influente em questões regionais”; para o autor, um país pode ser considerado, concomitantemente, potência intermediária e regional (FLEMES, 2010). No caso brasileiro frente à OPA, entende-se, no contexto de potências emergentes, que a ambição de criar uma instância regional sob o cunho do desenvolvimento representa a comprovação de que o Brasil se mostrava um país capaz de representar a região; a OPA, portanto, serviria como meio de promover a sua capacidade de influenciar as Relações Internacionais da época.

Durante a Política Externa Independente, nos anos 1960, as atitudes brasileiras coadunavam com o conceito teórico de potência emergente, são exemplos: as ações mais autônomas em detrimento da ideologização da Guerra Fria, que entendia o mundo como Leste-Oeste, a busca de novas parcerias comerciais (Leste Europeu, África, Oriente Médio e, em menor grau, Ásia) e a voz mais ativa na ONU[7]. Outras atitudes devem ser observadas à época da PEI, sendo elas as posições acerca do desarmamento, da não ingerência e da autodeterminação dos povos, bem como a relação bilateral com a Argentina.

Tais atitudes demonstram que o Brasil não possuía os critérios necessários para se promover com uma grande potência, cujo conceito, de acordo com Andrew Hurrell, pode ser definido como: “i. capacidade para contribuir com a ordem internacional, ii. coesão interna que permite uma efetiva ação estatal, iii. poder econômico, com altas taxas de crescimento econômico e, por último, iv. poder militar, com capacidade de competir com outras potências dominantes em uma guerra convencional[8] (HURRELL, 2006). Devido ao aparato militar fraco, à incapacidade de influenciar as regras do sistema internacional e à economia pouco consistente, o Brasil defende a narrativa de ser um ator, claramente, emergente.

No período militar, sobretudo no governo de Ernesto Geisel (1974-1979), a política exterior fora caracterizada como “Pragmatismo Responsável e Ecumênico”, criada pelo então chanceler Azeredo da Silveira. Neste período, o Brasil aproximou-se dos países árabes, em grande medida devido à dependência do petróleo – em troca, exportava produtos primários -, adotou posições mais claras na ONU em relação à descolonização africana e ao anti-sionismo e aprofundou as relações bilaterais com diversos Estados.

A nomenclatura da política exterior dada pela chancelaria demonstra a posição de potência emergente que o país se encontrava no período: o Brasil era pragmático, no sentido de utilizar as vias multilaterais e bilaterais para o seu ganho absoluto; era responsável, no sentido de poder escolher o nacionalismo em detrimento da guerra ideológica entre Leste e Oeste; e, por fim, era ecumênico, pois, ao se afastar dos Estados Unidos – por meio da busca de novas parcerias -, poderia promover uma política exterior universal[9]. Era, de fato, um reflexo da política interna do governo militar, que estava caminhando para uma abertura lenta, gradual e segura.

Com a redemocratização e com o fim da Guerra Fria, o Brasil passa a valorizar, ainda mais, seu entorno geográfico. As primeiras bases do que viria a ser o Mercosul iniciam no governo Sarney, com o Programa brasileiro-argentino de Integração e Cooperação Econômica (PICE), de 1986, que são fortalecidas e devidamente estruturadas em 1991. No final dos anos 1980 e início dos anos 1990, o Brasil aposta em uma conjuntura regional como forma de se afirmar no mundo. A própria Constituição Federal, de 1988, em seu artigo 4º, parágrafo único, eleva a América Latina como a região mais importante para as Relações Internacionais brasileiras.

Para além do entorno geográfico, o Brasil se aproxima também i. da África: com destaque para a criação da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS), e do aprofundamento das relações com os Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa (PALOP); ii. da China: por meio da assinatura de acordo para o desenvolvimento de satélite binacional “China-Brazil Earth Resources Satellites (CBERS)” e, por fim, iii. do multilateralismo, o qual o Embaixador Gelson Fonseca Jr denomina de ‘renovação de credenciais’[10].

Esse dinamismo, ou universalismo, da política multilateral brasileira, durante os anos 1980, representam a autonomia pela distância, em que o Brasil privilegia os foros terceiro-mundistas, como o G-77 (UNCTAD), a Assembleia Geral da ONU e o G-24[11], em detrimento das potências estabelecidas. Nos anos 1990, a política exterior é caracterizada pela autonomia pela participação, em que o Brasil se projeta como um Estado capaz de ajudar e de solucionar problemas internacionais, sob o aparato legal da ONU, em suas Missões de Paz, sobretudo em Angola, Moçambique e Timor Leste. A utilização do multilateralismo para engajar o Brasil nos temas internacionais foi reforçado à época da redemocratização, durante o governo Sarney e perdurou nos governos posteriores, como no governo Collor de Melo, com a realização da Rio-92.

Os governos Fernando Henrique e Lula da Silva aperfeiçoaram as estratégias de inserção do Brasil no mundo e utilizaram-se tanto das relações bilaterais como das multilaterais para galgar posição de destaque para o Brasil. Durante os mandatos de Lula de Silva, o presidente e seu chanceler, Celso Amorim, priorizaram, além de outros assuntos, as relações com o entorno geográfico e o multilateralismo de reciprocidade (CERVO, 2008). A confiança dos vizinhos elevaria a posição do Brasil como potência regional, entretanto, isso de fato nunca aconteceu; e a participação em foros multilaterais informais, como os BRICS, permitiria nova dinâmica, possivelmente a da multipolaridade, do sistema internacional.

Atualmente, a presidente Dilma tenta vagarosamente renovar o diálogo com os vizinhos mais próximos, sobretudo com os membros do Mercosul, mas nota-se que o bloco, mesmo após 23 anos de existência, ainda é incipiente em seus objetivos de longo prazo; os BRICS, por outro lado, evoluíram em seu estreitamento, sobretudo com a criação de um Banco de Desenvolvimento, em que se pretende reduzir as assimetrias globais por meio de financiamento de projetos de infraestrutura e desenvolvimento em países pobres e emergentes.

A partir da linha histórica traçada acima, pode-se perceber que o Brasil vem projetando-se como potência emergente desde os tempos de Barão do Rio Branco. O desafio brasileiro, no entanto, é decidir se quer continuar ser uma potência emergente ou se quer ascender ao patamar das grandes potências. No curto prazo, tornar-se uma grande potência parece inviável, devido, principalmente, à posição desmilitarizada que o Brasil tem frente ao sistema internacional.

Caso seja do interesse nacional se tornar, de fato, uma grande potência, o Brasil poderia, a priori, galgar uma posição mais assertiva em relação à região, inclusive em relação ao Mercosul, e se tornar, primeiramente, uma potência regional. Embora os vizinhos ainda sejam relutantes em relação ao Brasil, o país reúne qualidades capazes de lastrear as cercanias, como por exemplo sua posição colaborativa e altiva nos foros regionais e sua maior proximidade com outros parceiros que estão em posição análoga em seus respectivos continentes, sobretudo multilateralmente, como no caso dos BRICS. A partir disso, portanto, o Brasil poderá conquistar, paulatinamente, o reconhecimento político e econômico que deve almejar.


Referências Bibliográficas

[1] PINHEIRO, Letícia. Política Externa Brasileira: 1889-2002. Rio de Janeiro: Zahar, 2004.

[2] CASARÕES, Guilherme. “Multilateralismo na Política Externa Brasileira (1889-1964): um ensaio. Revista de Economia e Relações Internacionais, vol. 9, no. 7, 2010.

[3]CERVO, Amado Luiz & BUENO, Clodoaldo. História da Política Exterior do Brasil. Brasília: Instituto Brasileiro de Relações Internacionais/Editora da Universidade de Brasília, 2002.

[4] Id. Ibid

[5] O autor Robert Keohane, no livro International Institutions, categorizou quatro formas de se entender como os países são percebidos em relação ao sistema internacional: i. system-defining States: países fortes que definem as regras do sistema, ii. system-influencing States: países que conseguem mudar as regras já definidas do sistema internacional, iii. system-affecting States: países que, embora não consigam mudar as regras do sistema, podem ter suas vozes ouvidas e iv. system-ineffectual States: países submissos às regras estabelecidas.

[6] FLEMES, Daniel. A visão brasileira da futura ordem global. Contexto Internacional, vol. 32, no. 2, 2010.

[7] CERVO, Amado Luiz & BUENO, Clodoaldo. Ibid.

[8] HURRELL, Andrew. Os Brics e a Ordem Global. 1ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2009.

[9] VIZENTINI, P. G. F. . A Política Externa do Regime Militar Brasileiro: Multilateralização, Desenvolvimento e a Construção de uma Potência Média (1964-1985). 1. ed. Porto Alegre: Editora da Universidade, 1998. v. 1.

[10] A renovação de credenciais significa a mudança de rumos do Brasil em relação às instâncias internacionais, que pode ser exemplificada na retomada da posição acerca da reforma do CSNU, da ratificação de tratados internacionais, como os Pactos da ONU em matéria de Direitos Humanos e da proposição brasileira em ser o país receptor da CNUMAD (Rio-92).

[11] CERVO, Amado Luiz & BUENO, Clodoaldo. Ibid.


Paty1* Patricia Galves Derolle é graduada e pós-graduada em Relações Internacionais. Já estagiou na Missão do Brasil junto à União Europeia, em Bruxelas, na Missão do Brasil junto à ONU, em Genebra; trabalhou no Escritório de Representação do Itamaraty em São Paulo e na Organização Internacional para Transportes Terrestres (IRU) em Genebra. Atualmente, é Advisory Board Member e Senior Editor da revista digital Modern Diplomacy e  fundadora do site e-Internacionalista. Contato: e.internacionalista@gmail.com

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