A Política Externa do 1º mandato Dilma: Autonomia pela Indiferença

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“Em todas as dimensões desse processo de transparência e articulação com a sociedade, o Itamaraty busca dar cumprimento às diretrizes estabelecidas pela Presidente Dilma Rousseff. São orientações muito claras que recebi da Presidente ao assumir a pasta das Relações Exteriores.“ Ministro das Relações Exteriores, Luiz Alberto Figueiredo Machado, em discurso proferido no encerramento da conferência “Diálogos sobre Política Externa” (Palácio Itamaraty, 2 de abril de 2014)[1].

O fim da Guerra Fria impôs nova dinâmica ao mundo. As Relações Internacionais deixaram de ter o viés ideológico e passaram a ser mais flexíveis no sentido de os Estados começarem a estabelecer relações com parceiros estratégicos importantes para seus interesses nacionais, as quais não são mais pautadas pela bipolaridade do sistema. A Política Externa brasileira após a redemocratização também apresenta mudanças: o Brasil passa a ser mais participativo em temas fundamentais para a nova agenda do sistema internacional.

Enquanto na década de 1980 o Brasil é um país que participa de discussões em conjunto com os países em desenvolvimento e afasta-se das potências estabelecidas, nos anos 1990 a Política Externa Brasileira passa por um “aggiornamento[2]”. A então denominada autonomia pela distância[3] passa a ser autonomia pela participação[4]. É durante o governo Fernando Collor que o Brasil organiza a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92), quando a presidência e a chancelaria buscaram alterar a percepção do mundo em relação ao Brasil, sobretudo quanto à temática ambiental, que fora assunto delicado ao país durante a Ditadura Militar. O país busca, dessa forma, sustentar postura de abertura para o diálogo tanto em nível bilateral como multilateral. Aos poucos, a lógica da Política Externa Brasileira molda-se pari passu ao mundo, que também vai ajustando seu modus operandi conforme os acontecimentos internacionais pós Guerra Fria.

O mandato de Fernando Henrique Cardoso deu continuidade à autonomia pela participação e ampliou seu escopo, firmando parcerias estratégicas com potências estabelecidas, como os Estados Unidos, os países europeus e o Japão; ademais priorizou a América do Sul, vislumbrando um Mercado Comum do Sul, possivelmente aos moldes da atual União Europeia. A nomenclatura autonomia pela participação passa a ser autonomia pela integração[5] no governo Fernando Henrique, essencial para a inserção do Brasil no mundo.

A solidificação da atuação internacional do Brasil veio, no entanto, com o governo de Lula da Silva. O presidente e seu chanceler, Celso Amorim, entenderam a nova dinâmica das Relações Internacionais e aprofundaram as credenciais brasileiras no exterior, as quais, pode-se afirmar com os exemplos anteriores, foram preparadas pelos antecessores. A transição presidencial entre partidos relativamente antagônicos, PSDB e PT, não prejudicou o continuísmo da Política Externa Brasileira, ao contrário, fortaleceu sua posição no mundo. Segundo Amado Luiz Cervo, a transição da política exterior entre Fernando Henrique e Lula possuiu três características fundamentais (CERVO, 2008):

  1. (…) tirar a política exterior das ilusões da harmonia kantiana e de divisas e orientá-la para a conquista da reciprocidade real nas relacões internacionais, ou seja, a transicão do multilateralismo utópico para o multilateralismo de reciprocidade entre países centrais e emergentes;
  2. enfrentamento das dependências estruturais – financeira, empresarial e tecnológica – com o fim de atenuá-las;
  3. reforçou a América do Sul como pólo de poder e plataforma política e econômica de realizacão de interesses brasileiros. Por meio dessa estratégia, que contempla, enfim, a expansão dos empreendimentos brasileiros no exterior, cogita o governo do PT aproximar-se da interdependência real da era da globalizacão.

Nota-se que do período entre a redemocratização até o segundo governo Lula, a política externa não demonstrou ser homogênea, mas o continuísmo de suas bases foi mantido. Exemplo disso foi a evolução do termo autonomia cunhado pelos analistas de Relações Internacionais. A autonomia pela distância transformou-se em autonomia pela participação, logo depois tornou-se autonomia pela integração e, por fim, consolidou-se em autonomia pela diversificação[6], que traduz sucintamente a política exterior de Lula.

A autonomia pela diversificação foi símbolo da elevada autoestima[7] brasileira no plano internacional. O presidente e seu chanceler, Embaixador Celso Amorim, privilegiaram a política externa por meio do estreitamento das relações e das coalizões sul-sul (BRICS), da postura cooperativa, proativa e propositiva (Reforma do Conselho de Segurança), da confiança nos parceiros tradicionais (Estados Unidos e Europa) e da integração regional (Mercosul e UNASUL).

Entretanto, no governo Dilma, pode-se dizer que a política externa brasileira não evoluiu da mesma forma que vinha evoluindo ao longo dos anos. Pela primeira vez, desde os anos 1990, houve mudança de prioridades no continuísmo da política exterior do Brasil. Não há indícios de que o termo autonomia pela diversificação, representado pelo governo Lula, tenha sido citado por analistas para caracterizar a política exterior de Dilma. Os funcionários do quadro do Ministério das Relações Exteriores, bem como formuladores de opinião, talvez implicitamente tenham representado a política externa da presidente como autonomia pela indiferença. O Itamaraty, por exemplo, sofreu “esvaziamento[8]”, traduzido por cortes, tanto no orçamento[9] como no número de vagas para o acesso à carreira diplomática. A citação do início deste capítulo representa a centralidade das Relações Exteriores na imagem da presidente Dilma e não mais do Itamaraty tampouco em seus respectivos pensadores e formuladores de política externa. Além do controle da atuação brasileira no plano internacional pela presidente, houve também indiferença no trato de assuntos internacionais.

Contrário às afirmações sobre o desinteresse de Dilma acerca das relações exteriores, o Grupo de Reflexão de Relações Internacionais (GR-RI), em análise feita sobre discurso da presidente na Assembléia Geral da ONU[10], em setembro de 2014, aponta que a líder brasileira manteve discurso altivo e ativo, assim como de seu antecessor Lula da Silva, em que menciona temas importantes para a agenda brasileira, como a solidariedade e a governança da internet; nota-se que este último tema nunca foi levado adiante devidamente. O artigo ainda menciona que as novas alianças, como os BRICS “expressam um esforço e uma habilidade para a criação e prática da nova política”; os BRICS são, de fato, a consolidação do multilateralismo de reciprocidade (CERVO, 2008) que o Brasil busca no cenário internacional, sendo o auge da política exterior do mandato dilmista a criação do Banco de Desenvolvimento dos BRICS, que terá sede em Xangai, na China. No entanto, estatísticas e análises[11], colocam o Brasil como um dos países mais fracos do agrupamento.

A mudança de prioridades, embora ruim para a imagem do Brasil, pode servir de aprendizado para os futuros formuladores de política externa. Urge-se objetivos concretos para a atuação internacional do Brasil. A política externa, dessa forma, deve ser tratada como política de Estado e não de governo. Embora as Relações Internacionais sejam dinâmicas, o Brasil precisa de objetivos definidos para inserir-se no mundo da maneira mais eficaz possível. A Política Externa é tão importante para o desenvolvimento do Brasil como as políticas nacionais. Os compromissos internacionais influenciam as tomadas de decisão internas, bem como os objetivos internos dão credibilidade para a atuação do país no exterior. A coordenação de ambos ajudarão o Brasil se desenvolver.

Embora recentemente ocorresse mudança de prioridade adversa na política exterior brasileira, o país sempre buscou galgar lugar de destaque no cenário internacional. A opção pelas questões internas em detrimento das externas foi marca da política externa da presidente Dilma, cuja personalidade pragmática alijou, de certa forma, a execução continuísta da diplomacia brasileira. A integração, a diversificação e outros sinônimos progressistas precisam voltar a ser os adjetivos das relações exteriores do Brasil. Contudo, isso não significa despriorização das urgentes mudanças estruturais internas, como a criação de políticas sociais e a diminuição de assimetrias econômicas do país. A superação de desafios internos colabora para que o Brasil proponha com mais eficácia, no exterior, o diálogo, a cooperação e a transformação de temas que são realidade para a maioria dos países do mundo, como a fome, a pobreza e a desigualdade. A priorização deve ser substituída, portanto, pela coordenação de desafios internos e objetivos externos para que haja o continuísmo evolutivo da política externa brasileira.

REFERÊNCIAS

[1] Discurso do Ministro das Relações Exteriores. Acesso em 16/10/2014. Disponível em: http://bit.ly/1rCIHnh

[2] Aggiornamento, palavra da língua italiana cujo significado pode ser traduzido como “atualização”, em português. Foi utilizado pelo autor Amado Luiz Cervo para representar a correção de rumos da política externa brasileira, durante a chancelaria de Barão de Rio Branco.

[3] Autonomia pela distância é um termo cunhado pelo diplomata Gelson Fonseca Jr., em que caracteriza o comportamento internacional do Brasil em grande parte do período que foi conhecido como Guerra Fria (FONSECA JR., 1998, p. 353-374).

[4] Autonomia pela participação também é um termo cunhado pelo diplomata Gelson Fonseca Jr., em que caracteriza o período pós Guerra Fria (FONSECA JR., 1998, p. 353-374).

[5] Autonomia pela integração é um termo cunhado pelo diplomata Luiz Felipe Lampreia, em que faz contraposição ao isolacionismo brasileiro anterior ao governo Fernando Henrique Cardoso (LAMPREIA, 1998).

[6] VIGEVANI, Tullo e CEPALUNI, Gabriel. A política externa de Lula da Silva: a estratégia da autonomia pela diversificação. Contexto int. [online]. 2007, vol.29, n.2, pp. 273-335. ISSN 0102-8529.

[7] BURGES, Sean. “Auto-estima in Brazil: the logic of Lula’s South-South foreign policy”. International Journal, 2005.

[8] PORTO, Alexandre Vidal. Basta. Acesso em 16/10/2014. Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/colunas/alexandrevidalporto/2014/10/1527130-basta.shtml

[9] PORTO, Alexandre Vidal. Economia Burra. Acesso em: 16/10/2014. Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/colunas/alexandrevidalporto/2014/08/1504921-economia-burra.shtml

[10] FERREIRA, Carlos Henrique Ruiz. Discurso de Dilma na ONU traduz a Nova Política Externa. Acesso em: 16/10/2014. Disponível em: http://www.cartacapital.com.br/blogs/blog-do-grri/discurso-de-dilma-na-onu-traduz-a-nova-politica-externa-7051.html

[11] The Economist. Brazil needs change. Acesso em 16/10/2014. Disponível em: http://www.economist.com/news/leaders/21625780-voters-should-ditch-dilma-rousseff-and-elect-cio-neves-why-brazil-needs-change


Paty_1_1Patricia Galves Derolle é graduada e pós-graduada em Relações Internacionais. Já estagiou na Missão do Brasil junto à União Europeia, em Bruxelas, na Missão do Brasil junto à ONU, em Genebra, já trabalhou no Escritório de Representação do Itamaraty em São Paulo e na Organização Internacional para Transportes Terrestres (IRU) em Genebra. Atualmente, é fundadora do site e-Internacionalista. Contato: e.internacionalista@gmail.com

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