Política Externa Brasileira: de Sarney a Dilma

Por Patricia Galves Derolle* 

José Sarney

Imagem: Google Images / Brasil Escola

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Objetivos

Segundo Luiz Felipe de Seixas Corrêa, em Sessenta anos de Política Externa Brasileira, “o Brasil se transformava, mediante a superação dos entraves oriundos do regime militar. O mundo, por sua vez, mudava velozmente de face, à luz das transformações que se delineavam na URSS com a glasnost e a perestroika e que conduziriam ao desmantelamento do socialismo real na Europa. Coube a José Sarney a incumbência de mudança e transformação, nos planos interno e externo. Coube-lhe, ainda, a reincorporação do Brasil nos foros internacionais, como Estado de direito, capaz de diálogo e concertação com todos os países do mundo

Perfil do Presidente

  • Equilíbrio de temperamento, de suas atitudes, de sua formação intelectual e moral;
  • Diplomacia presidencial: aberta a democracia;

Consolidação da Nova República

Dois grandes movimentos de consolidação da legitimidade da Nova República, que condicionaram a reinserção do Brasil no cenário internacional e, mais especificamente, as relações do país com seus principais parceiros:

  1. Natureza política: Reforma Legislativa – Promulgação da Constituição Federal (5.10.1988)
  2. Ajustes econômicos: Plano Cruzado, de natureza heterodoxa, teve impacto internacional significativo, abrindo o caminho para um período em que se chegou a pensar em uma alteração qualitativa dos termos do relacionamento econômico-financeiro entre países credores e o maior país devedor entre os países em desenvolvimento.
    1. Plano Cruzado: a priori não trouxe alteração na política do Brasil em relação à dívida externa, só com a decretação da moratória, em 1987, que isso ocorreu. O plano evidenciou a necessidade de ajustes de estrutura na economia brasileira, pondo em relevo as dificuldades de fazê-lo em meio a um quadro político complexo e difuso.

Continuidade e Inovação

A redemocratização do país forneceria, assim, a linha inicial de atuação externa do governo. Tanto no seu discurso diplomático, quanto na aplicação de sua política regional e multilateral, o presidente utilizaria os valores da democracia para sustentar princípios e objetivos de suas ações.

Artigo 4o da CF/88:

Princípios a serem utilizados pelo Brasil em suas relações internacionais:

  • independência nacional;
  • prevalência dos direitos humanos;
  • autodeterminação dos povos;
  • não-intervenção;
  • igualdade entre os Estados;
  • defesa da paz;
  • solução pacífica dos conflitos;
  • repúdio ao terrorismo e ao racismo;
  • cooperação entre os povos para o progresso da humanidade;
  • concessão de asilo político.

As circunstâncias externas

Duas grandes linhas de atuação:

  1. Transformação: Tanto no contexto regional, quanto no que se refere à macroestrutura internacional;
  2. Culminação do que se convencionou chamar “a década perdida da América Latina”, caracterizada pelos percalços econômicos e sociais (ex: envelhecimento do parque industrial, desenvolvimento, inflação, altas taxas de juros…).

Chanceleres

  • Olavo Setúbal
  • Abreu Sodré

Ações:

China

  • 1988: Sarney visita a China
    • Acordo China-Brazil Earth Resources Satellites (CBERS) – tecnologia 70% chinesa e apenas 30% brasileira

URSS

  • 1988: Sarney visita a URSS

África

  • 1986: Sarney visita a África
    • Abertura de embaixadas por Estados (22 embaixadas)
    • Aproximação com os PALOPs
    • Apresenta a chamada ZOPACAS: Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (política e segurança) à África do Sul só parcticipa em 1994.

América Latina

  • Sarney visita TODOS os países da America do Sul, pois é preciso recuperar a imagem que o Brasil tinha na década de 1970;
  • Conferir prioridade ao relacionamento com a América Latina, assim reatar relações com Cuba, em 1986, foi marco da política externa do Sarney.
  • Tal reatamento permitiu diálogo com o país, além de inovar em matéria de política regional, ao aceitar integrar, junto com Argentina, Uruguai e Peru, o Grupo de Apoio de Contadora no processo de pacificação da América Central, que posteriormente virou a ser o Grupo do Rio (Acapulco, Punta del Leste e Ica – Peru)
    • 1983: Criação do Grupo de Contadora (México, Colômbia, Venezuela, Panamá), cujo objetivo era evitar a intervenção na América Latina à Brasil não é associado, mas, em 1985, participa do Grupo de Apoio a Contadora (Brasil, Argentina, Uruguai e Peru);
    • 1986: Criação do Grupo do Rio, que é composto pelo Grupo de Contadora mais o Grupo de Apoio a Contadora, cujo objetivo é sanar problemas latino-americanos (qualquer problema).
  • Reunião dos presidentes dos Países Amazônicos, em Manaus, em 1988. Tal feito inseriu, também, o Brasil na questão da preservação do meio ambiente.

Brasil e Argentina

Maior aproximação com a Argentina, países em busca do desenvolvimento que buscam parcerias mútuas. É assinada a Ata de Iguaçu, que representa aproximação em bases econômicas, comerciais, tecnológicas e políticas.

  • 1986: Aprofundamento dos debates para integração econômica: Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE);
  • Fim da desconfiança em relação a Itaipu e na área nuclear. Sarney visita Pilcaniyeu, Argentina.
  • 4 princípios fundamentais para a integração latino-americana:
    • Integração depende de interesses econômicos;
    • Integração deve partir de correntes de comércio já existentes;
    • Integração deve ir além de liberalização comercial;
    • Integração continental far-se-á da escala sub-regional, indo além da ALADI.

Brasil e EUA

Sarney herdou uma política eivada de natureza comercial ameaçada pela dívida externa.

  • Questão das patentes farmacêuticas;
  • Alteração da Lei de Informática;
  • Proteção intelectual;
  • Abertura comercial.

1986: visita de Sarney aos EUA, com 2 objetivos principais:

  1. Apresentar, nos EUA, o regime civil e a sua faceta econômica, o Plano Cruzado, que já apresentava sinais de esgotamento, mas submetidos às injunções político-eleitorais.
  2. Descobrir canais de comunicação direta com o governo estadunidense: aspectos positivos e negativos. Positivos: apoio junto ao Clube de Paris. Negativos: Objeto de possível retaliação comercial.

No final de seu mandato, o presidente, que sempre vira na cooperação com os EUA um pilar fundamental da política exterior brasileira, parecia levado a descrer a possibilidade de sua implementação em bases efetivamente equitativas.

Agenda internacional: outros temas

Países em desenvolvimento foram perdendo controle da agenda internacional e viram nos temas (nova ordem econômica internacional, novo direito do mar, as teses da UNCTAD) a possibilidade de reivindicar, ao invés de ceder lugar a uma crescente mobilização dos países desenvolvidos em torno de questões que inverteriam o ônus da acusação em direção ao Sul: narcotráfico, conflitos regionais, democratização etc.

  • Reaganismos e thatcherismo acentuavam a marginalização do chamado 3o Mundo;

Acerca da temática de Direitos Humanos, o Brasil:

  • Solicitou a alteração de seu status no Pacto de São José da Costa Rica, que aderiu ainda em 1985;
  • Adesão à Convenção contra a Tortura, da ONU, também em 1985;
  • 5 anos para o depósito/ratificação dessas convenções.

Processos econômico-sociais ao final da guerra fria

Negociações da Rodada do Uruguai, no GATT. Os EUA abrem-se comercialmente, criando paralelamente uma complexa legislação comercial destinada a penalizar supostos desvios no princípio das reciprocidades nos fluxos comerciais.

Países europeus, Japão e demais NICs (Newly Industrialized Countries) asiáticos e o próprio Brasil se beneficiaram da abertura comercial estadunidense, fazendo deste país o principal mercado de seus produtos.

  • Europa acentuava suas tendências protecionistas entre os países da CEE e aqueles países dos acordos de Lomé (EU e 70 países africanos, caribenhos e do Pacífico).

Plano multilateral: universalismo

  • Retorno do Brasil no CSNU
  • Declaração do Atlântico Sul como zona de paz e cooperação

Fernando Collor e Itamar Franco

Imagem: Google Images / Expresso MT

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Objetivos: Autonomia pela participação

Segundo Gelson Fonseca Jr, em “A legitimidade e outras questões internacionais”, durante o regime militar a PEB é reconhecida como a autonomia pela distância, cuja distância é representada pelo distanciamento dos principais regimes internacionais (Direitos Humanos, Não proliferação nuclear, Amazônia, demandas utópicas do comércio internacional, CSNU). A atitude soberanista pode ser traduzida pelo interesse nacional à frente de qualquer coisa. Durante os anos 90, o Brasil faz nova correção de rumos, buscando adquirir a autonomia pela participação.

Chanceleres:

  • Francisco Rezek
  • Celso Lafer
  • Fernando Henrique Cardoso
  • Luiz Felipe Lampreia (interino)
  • Celso Amorim

Ações:

É durante o governo Fernando Collor que o Brasil organiza a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92), quando a presidência e a chancelaria buscaram alterar a percepção do mundo em relação ao Brasil, sobretudo quanto à temática ambiental, que fora assunto delicado ao país durante a Ditadura Militar. O país busca, dessa forma, sustentar postura de abertura para o diálogo tanto em nível bilateral como multilateral. Aos poucos, a lógica da Política Externa Brasileira molda-se pari passu ao mundo, que também vai ajustando seu modus operandi conforme os acontecimentos internacionais pós Guerra Fria.

Renovação de credenciais democráticas:

Direitos Humanos

  • 1992: Brasil ratifica os pactos de Direitos Humanos da ONU, escritos em 1966;
  • Brasil engaja-se nos trabalhos da Comissão de Direitos Humanos (nesta época ainda era Comissão e não Conselho!);
  • 1991: Rubens Ricupero faz discurso de Mea Culpa sobre a temática de Direitos Humanos no Brasil;
  • 1993: Conferência de Viena para Direitos Humanos: o brasileiro Gilberto Saboia faz a redação final da declaração.

Meio Ambiente

  • 1992: Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD) é realizada no Rio de Janeiro.

Questão Nuclear

  • Cooperação nuclear com a Argentina
    • 1991: Cria-se a Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle (ABACC);
    • Mútuo acompanhamento sobre as questões nucleares;
    • Cooperação científica;
    • Brasil começa a enriquecer Urânio
  • ABACC-AIEA
    • A AIEA reconhece a ABACC como mecanismo válido para a supervisão dos programas nucleares de Brasil e de Argentina
  • 1994: Retirada de reservas do Tratado de Tlateloco (1967): criação de zona livre nuclear. Brasil diz que não vai ter bombas nucleares ofensivas, apenas defensivas.

Mercosul

Entre 1991 e 1994, o bloco torna-se uma União Aduaneira e passa a adotar a Tarifa Externa Comum (TEC). Embora a desconfiança entre os países predominasse nos primeiros anos de constituição do bloco, com o tempo, o maior intercâmbio interestatal passou a criar um cenário de maior credibilidade entre os quatro países (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai). A Argentina, ainda no incipiente passo dado pelo bloco, utilizou-se do Mercosul como uma possível alavanca para seu relacionamento, que era tido como prioridade, com os EUA. É neste período que há a redução automática das tarifas, a redução de barreiras não tarifárias e outras restrições no comércio bilateral e a decisão política de manter a integração econômica.

FHC

Imagem: Google Images / Isto é

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Objetivos: Autonomia pela integração

O mandato de Fernando Henrique Cardoso deu continuidade à autonomia pela participação e ampliou seu escopo, firmando parcerias estratégicas com potências estabelecidas, como os Estados Unidos, os países europeus e o Japão; ademais priorizou a América do Sul, vislumbrando um Mercado Comum do Sul, possivelmente aos moldes da atual União Europeia. A nomenclatura autonomia pela participação passa a ser autonomia pela integração no governo Fernando Henrique, essencial para a inserção do Brasil no mundo.

Chanceleres:

  • Luiz Felipe Lampreia
  • Luiz Felipe de Seixas Corrêa (interino)
  • Celso Lafer

Ações:

TNP

  • 1998: assinatura do TNP (Amado Cervo é contra a assinatura do TNP, mas o governo brasileiro é a favor).

Comércio

O conceito 3o mundo começa a passar por decadência neste período, portanto o Brasil busca constantemente a abertura de seu mercado. Internamente, o Brasil passa por privatizações e, no exterior, paticipa ativamente na rodada Doha da OMC.

Integração regional

Mercosul: prioridade nacional

Nos anos entre 1995 e 1999 houve aumento da interdependência e da criatividade do bloco. A instabilidade internacional fez os países membros cooperarem e convergirem ainda mais sobre diversos aspectos, o que levou a rápida consolidação de uma pauta comum. É nesta fase que se assina o protocolo de Ouro Preto, o qual cria a união aduaneira e estabelece a TEC. O período 1997-1998 foi de relativa estabilidade, sem avanços significativos para o bloco. Em 1998, a presidência recebe solicitação para finalizar as operações do bloco e acabá-lo, contudo, o presidente Fernando Henrique Cardoso opta por mantê-lo ativo.

Nos anos de 1999 a 2006 ocorrem crises domésticas. A crise cambial brasileira foi um grande desafio ao bloco, que atingiu diretamente a Argentina e os outros membros, algo inevitável devido à grande interdependência criada preteritamente pelos países e ao grande nível de assimetria intra-bloco. Pensou-se, à época, na adoção de um currency board (dolarização da economia) e na incorporação do bloco à ALCA, os quais foram invalidados. De acordo com Monica Hirst, a crise do Mercosul, no final do ano 2000, possuiu uma combinação de 4 crises: crise de resultados, de compromissos, de expectativa e de assimetria, esta última representada pelo isolamento brasileiro em relação às negociações internacionais.

ONU

  • CSNU: Brasil considera-se maduro para assumir responsabilidades.

OCDE

O Brasil acreditava que participar da OCDE era importante para o Brasil. Entretanto, o país decide sair, mesmo tendo a França como principal incentivadora para permanecer no Clube dos Ricos.

Estados centrais

  • Prioridade: EUA e UE
  • Aumentar o comércio com esses países

Lula

Imagem: Google Images / Veja

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Objetivos: Autonomia pela diversificação

Segundo Amado Luiz Cervo, a transição da política exterior entre Fernando Henrique e Lula possuiu três características fundamentais (CERVO, 2008):

  • (…) tirar a política exterior das ilusões da harmonia kantiana e de divisas e orientá-la para a conquista da reciprocidade real nas relacões internacionais, ou seja, a transicão do multilateralismo utópico para o multilateralismo de reciprocidade entre países centrais e emergentes;
  • enfrentamento das dependências estruturais – financeira, empresarial e tecnológica – com o fim de atenuá-las;
  • reforçou a América do Sul como pólo de poder e plataforma política e econômica de realizacão de interesses brasileiros. Por meio dessa estratégia, que contempla, enfim, a expansão dos empreendimentos brasileiros no exterior, cogita o governo do PT aproximar-se da interdependência real da era da globalizacão.

Chanceler:

  • Celso Amorim

Ações:

A solidificação da atuação internacional do Brasil veio, no entanto, com o governo de Lula da Silva. O presidente e seu chanceler, Celso Amorim, entenderam a nova dinâmica das Relações Internacionais e aprofundaram as credenciais brasileiras no exterior, as quais, pode-se afirmar com os exemplos anteriores, foram preparadas pelos antecessores.

Nota-se que do período entre a redemocratização até o segundo governo Lula, a política externa não demonstrou ser homogênea, mas o continuísmo de suas bases foi mantido. Exemplo disso foi a evolução do termo autonomia cunhado pelos analistas de Relações Internacionais. A autonomia pela distância transformou-se em autonomia pela participação, logo depois tornou-se autonomia pela integração e, por fim, consolidou-se em autonomia pela diversificação, que traduz sucintamente a política exterior de Lula.

Segundo Rubens Ricuper, há 02 eixos simétricos das relações brasileiras com o mundo:

Eixo 1: vertical

  • Privilegia os EUA

Eixo 2: horizontal

  • Favorece relações com os Estados emergentes
    • China
    • Índia
    • Rússia
    • África do Sul
    • Arranjos de geometria variável
      • IBAS: erradicar a fome em outros países
      • BRICS: Sistema Financeiro Internacional: necessidade de participação de Estados periféricos.

Ampliação da participação dos grandes emergentes

  • Sistema Financeiro Internacional
    • G-20
    • Reformas do FMI e do Banco Mundial (ver este artigo e este)

Meio Ambiente

BASIC: questões de desenvolvimento dos Estados devem ser levadas em consideração.

Integração regional

Mercosul

  • Recuperar o Mercosul;
  • Mudança nas características do MERCOSUL. Era comercialista, mas precisava ter sua agenda alargada:
    • Temas Sociais (desenvolvimento dos países);
    • FOCEM (fundo de convergência estrutural para beneficiar os Estados menores);
    • Identidade (eleições diretas para o Parlamento).

Entre 2006 e 2014, o México e a Nova Zelândia tornaram-se membros-observadores e a Venezuela solicitou adesão ao bloco, mas foi admitida somente em 2012, após a crise paraguaia. Em 2007 o bloco buscou parcerias extra-regionais para dinamizar a economia; é nesta ocasião que o Mercosul anuncia o acordo de livre-comércio com Israel e, três anos depois com o Egito, em que último ainda se encontra em tramitação, assim como o acordo com a Palestina, firmado em 2011. Atualmente, o Mercosul tem algumas prioridades, embora não esteja avançando nos assuntos, sendo: o fórum dos empresários, o programa de mobilidade acadêmica e o FOCEM.

UNASUL

  • Aspectos políticos das relações entre os países latino-americanos.

CELAC

  • Integração com o Caribe

ONU

  • Brasil e a reforma do CSNU
  • José Graziano vira Diretor-Geral da FAO
  • MINUSTAH
    • Brasil tem projeto para levar biocombustíveis, engenheiros e sanitaristas para o Haiti.

África

Parcerias

  • Saúde
    • Moçambique: Fio Cruz
    • Central de Medicamentos
  • Agricultura
    • EMBRAPA
      • Gana
    • Etanol
    • Cotton 4

Países Centrais

  • Economia: postura ortodoxa
    • EUA: relações maduras (garantir estabilidade, mesmo havendo diferenças); 

Dilma Rousseff (primeiro mandato)

Imagem: Google Images / Carta Maior

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Objetivos:

Chanceleres:

  • Antonio de Aguiar Patriota
  • Eduardo dos Santos (interino por 2 dias)
  • Luiz Alberto Figueiredo
  • Mauro Vieira

Ações:

Contrário às afirmações sobre o desinteresse de Dilma acerca das relações exteriores, o Grupo de Reflexão de Relações Internacionais (GR-RI), em análise feita sobre discurso da presidente na Assembléia Geral da ONU, em setembro de 2014, aponta que a líder brasileira manteve discurso altivo e ativo, assim como de seu antecessor Lula da Silva, em que menciona temas importantes para a agenda brasileira, como a solidariedade e a governança da internet. O artigo ainda menciona que as novas alianças, como os BRICS “expressam um esforço e uma habilidade para a criação e prática da nova política”; os BRICS são, de fato, a consolidação do multilateralismo de reciprocidade (CERVO, 2008) que o Brasil busca no cenário internacional, sendo o auge da política exterior do mandato dilmista a criação do Banco de Desenvolvimento dos BRICS, que terá sede em Xangai, na China.

BRICS

  • Banco de Desenvolvimento dos BRICS

O declínio: inserção internacional do Brasil (2011-2014)

Artigo de Amado Cervo e Antônio Carlos Lessa, este último é membro da banca da 3a fase do CACD. Vale a pena ler para fazer análise crítica sobre os desafios futuros da Política Externa Brasileira.

“Após uma fase de ascensão do país como potência emergente, a inserção internacional do Brasil entra em declínio entre 2011 e 2014. As causas que determinam a mudança e a nova tendência localizam-se no enfraquecimento do diálogo entre Estado e segmentos dinâmicos da sociedade; na quebra da confiança de investidores e empresários nacionais e estrangeiros no governo; no enfraquecimento de estratégias e inexistência de ideias novas capazes de motivar agentes externos; no emperramento da gestão pública com perda da capacidade indutora do Estado; enfim, no protagonismo de Rússia e China no seio do Brics. Esses fatores de caráter interno conduzem à deterioração de indicadores de medida da presença e da influência econômica, política e geopolítica do Brasil sobre o cenário internacional.

O declínio do país torna-se perceptível de vários modos. A escassez de investimentos internos e de progresso tecnológico e a ausência de política de comércio exterior conduzem à queda do ritmo de crescimento, da competitividade sistêmica e das exportações, bem como ao agravamento das contas externas. O país não influi mais na produção do ordenamento e dos regimes internacionais na esfera do comércio internacional, os quais transitam então do multilateralismo ao bilateralismo.

O conceito de declínio aplicado à inserção internacional do Brasil durante o período do primeiro governo de Dilma Rousseff há de ser qualificado para bem expressar a realidade. A crise financeira e econômica internacional apenas de leve afeta o declínio, cujas causas são eminentemente internas. As grandes estratégias externas da era Lula da Silva, quando são mantidas, o são de modo lerdo e obstruído. Dois setores apenas andam por si, embora também se ressintam da inércia do Estado: o agronegócio e a expansão para fora de empresas brasileiras, isto é, a internacionalização econômica. Na esfera do multilateralismo humanitário e da segurança internacional, princípios e conduta se mantêm. Em suma, declínio leve do Brasil sobre o plano global.”

Referências

Artigos:

CERVO, Amado e LESSA, Antonio Carlos. O declínio: inserção internacional do Brasil (2011-2014).

AMORIM, Celso. Brazilian Foreign Policy under President Lula (2003-2010): an overview.

CERVO, Amado. Brazil’s rise on the international scene: Brazil and the world.

Livros:

CORRÊA, Luiz Felipe de Seixas. Sessenta anos de Política Externa Brasileira.


V1* Patricia Galves Derolle é graduada e pós-graduada em Relações Internacionais. Já estagiou na Missão do Brasil junto à União Europeia, em Bruxelas, na Missão do Brasil junto à ONU, em Genebra; trabalhou no Escritório de Representação do Itamaraty em São Paulo e na Organização Internacional para Transportes Terrestres (IRU) em Genebra. Atualmente, é Advisory Board Member e Senior Editor da revista digital Modern Diplomacy e  fundadora do site e-Internacionalista. Contato: e.internacionalista@gmail.com

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