Sistema Tributário Brasileiro: uno ou segregado?

Imagem: Google Images

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Por Mariana Mendoza*

Palavras-chave: orçamento geral da União, função dos tributos, repasse, reforma orçamentária, direito financeiro, gestão de políticas públicas.

O que gera riqueza na sociedade é o trabalho, não é o Estado. Entretanto, o Estado é a esfera responsável por, dentre outras funções, regulamentar todas as formas de trabalho, e para além disso, concentrar parte significativa do que é resultante desta produção, por meio de tributos, nos cofres públicos, a fim de executar a distribuição para a sociedade. Uma preocupação latente é entender como se dá esta arrecadação. Que função o tributo exerce na sociedade? A quais forças está submetido? A arrecadação permite uma distribuição equivalente? Equitativa? Nas próximas linhas o leitor percorrerá uma tentativa de resposta a estas e outras questões, que tocam inclusive a necessidade de uma reforma orçamentária.

Usaremos aqui o referencial de definição de um bom sistema tributário do renomado economista Joseph Stiglitz para iniciar o ensaio. Segundo ele este sistema deve manifestar as 5 características a seguir:

Ser eficiente do ponto de vista econômico – não ser distorcivo;

Ser simples administrativamente – ter baixos custos administrativos e de “compliance”;

Ter flexibilidade, se adaptar facilmente a novas circunstâncias;

Ser transparente – exercer “accountability”;

Ser justo – tratar de maneira igualitária os que estão na mesma condição e taxar mais aqueles que tem maior renda (p. 458).

O que se percebe a partir destes pontos é que o Sistema Tributário Brasileiro ainda tem alguns degraus a percorrer para se aproximar minimamente destes ideais. Além disso, alguns deles causam conflitos entre si. Por exemplo, no que diz respeito a ser justo, como mensurar a renda dos cidadãos e saber se a cobrança de taxa está compatível com sua capacidade de pagamento? E mais, o que é mais justo, usar o indicador referente ao “consumo”, ou a “renda” recebida? Ou ainda, algum outro como “renda potencial”?

Para além disso, supondo que o sistema seja justo, é possível que este mesmo sistema seja ainda eficiente e/ou flexível, de maneira que exerça plenamente seu papel de recolhimento na medida das necessidades do Estado? E ainda, seja capaz de se adaptar a eventuais mudanças na conjuntura econômica doméstica? Na verdade, para que estas definições sejam cabíveis em um único sistema, uma vez definido o montante de impostos necessário para as contas públicas e o indicador de capacidade de pagamento, deveria haver um monitoramento constante e eficiente do quadro doméstico, a fim de absorver as variações econômicas, e assim executar a readequação das taxas/cobranças rapidamente. Isso seria um sistema tributário flexível, justo, e eficiente. Para além disto, os indivíduos deveriam ter consciência do quanto pagam exatamente de impostos e qual o motivo, ou para onde seu dinheiro é direcionado, ou seja, o Estado exercendo o accountability num sistema simples e que contasse com frequente auditoria.

O exercício de impostos não é simples e deve ser cuidadoso sob o risco de causar distorções na economia. Pode levar a um aumento ou diminuição de consumo por exemplo, devido a(o) aumento/diminuição da renda, ou ainda causar uma alteração na alocação de recursos na economia, representar uma substituição de consumo de determinado produto ao invés de outro – o que gera ineficiência. Mudanças que afetam diretamente o funcionamento dos mercados. Na prática a tributação acaba ainda esbarrando em uma série de questões, além da renda e do consumo, inclusive sócio-culturais, à medida que tem a capacidade de distorcer as decisões econômicas do indivíduo e gerar perda de bem-estar.

Ainda referente a questão da eficiência como estamos analisando um caso real, o sistema tributário de um país, não discutiremos a possibilidade de uso de impostos do tipo “Lump sum”. Apesar de serem uma referência de taxação eficiente pois são incidentes sobre algum aspecto não alterável da economia, produzem efeitos que não priorizam a equidade. E também caso sejam aplicados mais de uma vez com certa possibilidade de previsão por parte da população acabam por ser também distorcivos.

No que tange à situação atual do Sistema Tributário Brasileiro, podemos dizer que a transparência, exceto por algumas iniciativas mais recentes como a “Nota Fiscal Eletrônica” por exemplo, é bem pouco exercida. Os cidadãos brasileiros, em sua maior parte, não têm consciência do quanto pagam de impostos e qual a natureza das cobranças, ou benefícios aos quais têm direito. Já nos países nórdicos, por exemplo, a população paga quase metade de sua renda em impostos, porém o fazem conscientes, e certos de que seu governo reinvestirá de volta na sociedade, financiando uma educação de qualidade, equilibrando a distribuição de renda, ou suprindo outras lacunas econômico-sociais.

Com relação a simplicidade e flexibilidade também o país ainda está aquém do seu potencial. Hoje, o Brasil tributa dentro de um complexo sistema composto pelas diferentes legislações onde cada um dos 27 Estados pode legislar de forma autônoma em seu território. Da maneira como funciona este sistema hoje vê-se grande engessamento referente a adaptações econômicas e mesmo ao processo de criação de um sistema único e mais simples. Características estas que dificultam a flexibilidade e simplicidade administrativa do sistema.

Por se tratar de sistema engessado (último avanço foi há 27 anos – 1988 – sobre o qual discorreremos mais adiante) a eficiência do mesmo também fica comprometida. Há uma histórica preocupação com relacão a sonegação fiscal e inadimplência, cujos índices são relativamente altos, principalmente dentre as pequenas empresas. Além disso, o pouco esclarecimento da população sobre o fisco também provoca entraves ao recohimento.

Outra questão que afeta diretamente a eficiência do sistema e acaba por frear o crescimento econômico do país é a pesada carga de impostos, principalmente no que toca ao empreendedorismo. Isso acaba por dificultar a iniciativa de abertura de empresas e por recolher boa parte da receita final do empresário, cria-se assim, um cenário pouco favorável a iniciativas empreendedoras.

Quanto ao critério de justiça o sistema tributário brasileiro se encontra bastante mal avaliado, contribuindo para a centralização da renda, ao cobrar altas cargas tributárias para a população de baixa renda. Ao passo que, em termos relativos,os impostos sobre as grandes fortunas são ínfimos.

Dados recentes:

Baixa Renda (Até 2 salários mínimos) – Paga 49% do seu ganho

Alta Renda (Mais de 30 salários mínimos) – Paga 26% do seu ganho

Fonte: Jornal o Estado de Sáo Paulo – 02/12

Essa falta de justiça, inerente ao sistema tributário brasileiro, ocorre devido a elevada concentração dos tributos indiretos, ou seja, o acúmulo de impostos no produto final – “Imposto em cascata”. Essa situação surge da tributação sobre o processo de manufatura em que a incidência dos impostos aparecem repetidas vezes. Este tipo de tributo não depende da condição econômica do contribuinte e acaba pesando de forma desproporcional sobre os mais pobres (ICMS Estadual – Imposto indireto).

Essa alta concentração de renda diminui a eficiência econômica dos tributos já que favorece a sonegação, e a geração de excesso de gravame. E neste sentido, esta lógica tributária deve ser melhor observada, pois estará gerando uma perda de arrecadação resultante de cobrança não eficiente.

A diminuição ou mesmo a erradicação dos impostos indiretos não traria a perda na arrecadação, porque haveria compensação pelo aumento da atividade econômica, logo, da economia formal e do consumo, consequência do aumento da renda média da populacão. Assim, fortaleceríamos nosso mercado interno e o manteríamos em expansão.

Um debate sobre a Reforma Tributária no Brasil:

Após termos visto a base do funcionamento de um sistema tributário e termos analisado o caso Brasileiro passaremos agora a trazer as discussões mais recentes sobre reformas no país.

Sabe-se que a composição do orçamento da União é bastante assimétrica. No orçamento geral da União, executado em 2014, por exemplo, 45,11% de tudo que foi arrecadado se destinou ao pagamento de juros e amortizações da dívida. Para o setor energético, onde se vem constatando uma série de incoerências de gestão, destinou-se apenas 0,04%. Para a educação 3,73%, e como repasse aos Estados e Municípios (estrutura: União, 26 Estados, 5568 municípios e 1 Distrito Federa): 9,19%. [1]

O Brasil vive hoje um momento em que é necessário repensar sua arrecadação. Mudar seu sistema antigo e engessado e passar a adotar um que seja mais justo, simples e transparente para a população. Aqui surge a necessidade de Reforma.

As propostas de Reforma Tributária no Brasil vêm apresentando um histórico fracasso e de conflitos entre a União, Estados, Municípios e o próprio Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), o que tem dificultado o consenso e acordo definitivos sobre as mudanças que devem ocorrer.

O projeto de reforma tributária enviado pelo governo ao Congresso pretende reformar o Sistema Tributário Brasileiro, tendo como uma de suas principais alterações a arrecadação de ICMS. A reforma vem com o intuito de simplificar esse sistema e pôr fim à guerra fiscal entre os Estados.

A Reforma, portanto, contempla a desoneração do ICMS, que representa 83% da arrecadação dos Estados, e que passaria a ser chamado de IVA – Imposto sobre Valor Adicionado. Além disso, passaríamos a contar com uma única legislação federal, ao invés de 27 estaduais, e a cobrança seria feita “no destino em vez de na origem”, como é ainda hoje. Esta mudança, apesar de tornar o sistema mais simples, atingiria significativamente a receita dos Estados e Municípios. Por isso está encontrando tamanha dificuldade de aprovação. Por sua vez, os Estados estão tentando inserir algumas alterações nesta nova proposta tributária para garantir que a arrecadação proporcional ao ICMS não diminua, mas sim aumente. O que está anulando o esforço de simplificar o sistema, e ainda aumentando a carga de cobranças sobre o contribuinte.

Entendemos que seja urgente que o setor público intervenha e solucione este conflito de interesses nos diversos níveis federativos. E que, mais importante ainda, não favoreça as grandes empresas mas leve em consideração o contribuinte, quem, no final, financia as contas públicas do país.

Finalmente, nosso maior interesse na melhora da questão tributária do Brasil e adoção de sistema mais justo e eficaz é sem dúvida, acabar com os entraves fiscais ao crescimento, fornecer incentivos para o fortalecimento de nosso mercado interno aumentando a produçcão, o consumo, e continuar impulsionando o desenvolvimento econômico-social Brasileiro.

Em 1988, com a nova Constituição resolvemos parte de nosso problema histórico de centralização aproximando a União dos Estados e Municípios. Esta centralização era historicamente sazonal e acentuava-se nos períodos de ditadura.

A criação dos Fundos de Participação estaduais e municipais, basicamente foi e é responsável por equilibrar o recebimento de receita. Estas mudanças no sistema tributário Brasileiro podem ser consideradas um avanço quanto à organização e à participação dos Estados e Municípios nas despesas e receitas públicas. Nesse sentido, o Brasil se assemelha aos países mais desenvolvidos.

Por outro lado, o processo desordenado não foi concebido a partir de um plano nacional, o que significa dizer que até hoje boa parte das receitas tributárias estão em poder da União, que posteriormente realiza os repasses a partir dos Fundos de Participação. Avanços nesse aspecto, relativos à descentralização de encargos e a negociação entre os diversos níveis governamentais, ainda podem ser melhor explorados.

Processo esse que trouxe também conflitos e uma disputa federativa constante por receitas. A criação dos Fundos foi um avanço quanto ao repasse, porém gerou outros questionamentos que continuam sem solução até hoje. O resultado do repasse é que os Estados que mais geram receita fiscal são os que menos recebem. Porém, quanto aos Estados que geram pouca arrecadação, é justo que continuem sendo beneficiados pela arrecadação dos Estados mais ativos (São Paulo, Rio de Janeiro e Distrito Federal)? Devemos continuar este repasse, de certo modo “assistencialista”, a eles e talvez perpetuar uma lógica de acomodação, ou devemos acreditar que usarão a receita recebida para promover seu desenvolvimento econômico e, possivelmente no futuro, buscarão se igualar aos seus companheiros mais producentes?

Propõem-se aqui que este problema seja revisto com mais atenção. É latente a necessidade de instauração de um processo peródico de auditoria por parte da União sobre o destino e utilização das receitas de um modo geral como as de repasse, com o intuito de que sejam melhor alocadas e amenizem-se as disputas. Bem como da dívida pública, para onde se destina quase metade de toda a arrecadação. Acrescentamos ainda que este processo só será possível uma vez que consigamos estabelecer uma consciência cívica baseada na cultura fiscal, ensinada desde a escola.


REFERÊNCIAS

[1] http://www.auditoriacidada.org.br/como-a-divida-publica-afeta-as-mulheres/

REZENDE: “Federalismo Fiscal no Brasil”.

STIGLITZ, Joseph: “Introduction to Taxation”.

KHAIR, Amir: “Qual reforma tributária”. In Jornal O Estado de São Paulo, 02 de dezembro, Caderno de Economia, p. B7.

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